“可能给人类健康带来巨大风险的不仅仅是空气污染，还有重金属、危险化学品、放射性物质造成的水污染和土壤污染等等。”作为一名长期从事环境法学研究并实际参与了多项生态环境立法的学者，全国人大常委、环境与资源保护委员会副主任委员，农工党中央副主席吕忠梅非常关注法律在应对环境与健康风险过程中发挥的独特作用。2024年全国两会期间，她建议在生态环境法典编纂中完善环境健康管理制度体系设计。

吕忠梅告诉《环境经济》，实践证明，随着环境质量快速改善，传统环境质量评价指标的倒逼效应和引领作用正在逐渐削弱，亟需以保障公众健康权益为核心，从更高的标准和要求去推动环境持续改善。

全国人大常委、环境与资源保护委员会副主任委员，农工党中央副主席吕忠梅（图片来源：农工党浙江省委会）

环保法第39条未能得到实施

环境经济：相关法律已明确将“保障公众健康”作为立法目的，您为什么强调要在生态环境法典编纂中，完善环境健康管理制度体系设计？

吕忠梅：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，满足人民群众对美好生活质量的新需求、新期盼，成为实现中国式现代化的题中应有之意。赵乐际委员长在十四届全国人大二次会议上作的《全国人大常委会工作报告》中，明确了2024年要“编纂形成生态环境法典草案并提请审议”的立法任务。如何在认真梳理现有生态环境保护相关立法的基础上，贯彻好以人民为中心的法治理念，通过加强环境健康管理制度的顶层设计，建立确保中华民族永续发展的生态环境法律制度体系，至关重要。

我国现行的环境保护法及多部相关单行法都明确将“保障公众健康”或“保障人体健康”作为其立法目的，但是，除了环境保护法第39条作了原则性规定外，多数法律并无具体制度性安排。2022年全国人大常委会对环境保护法的执法检查报告中，明确指出该法第39条未能得到实施，表明这一制度在实践中存在一定问题。

客观地看，环境健康问题的解决既需要认识污染物经由环境介质进入人体的途径及其造成人群健康受害的机理，又需要找到减少或阻断人群暴露的方法，是一个跨越医学与环境科学、超越生态环境管理和卫生健康管理的新领域，需要建立新的跨部门、跨领域的管理体制和法律机制，比其他制度的建立难度更大。

环境经济：发达国家在环境健康管理方面有哪些经验值得总结、借鉴？

吕忠梅：世界各国为了解决因环境污染导致的人群健康受害问题，采取了多种有效措施。例如，韩国制定了《环境与健康法》并设立专门管理机构；美国出台了环境与健康风险控制系列指南，并建立统一由联邦环保局管理、由来自不同领域专家参与的环境与健康实验室；日本建立了跨厚生省与环境省的联合机构负责环境与健康管理工作，等等。这些国家的共同做法都是遵循从污染物控制到人群健康保障一体化管理的规律，进行相关的法律制度安排。这也说明建立环境健康管理制度的确需要更加强有力的法律制度支撑与体制机制保障。

强调将健康置于气候行动的核心

环境经济：比较而言，我国在环境健康管理方面还存在哪些短板与弱项？

吕忠梅：我国在实践中也有一些做法，比如最草成立城乡建设部环境保护局时，就从卫生部门调入了一些干部，但制度建立比较晚。现实情况是：

一方面，我国的环境与健康管理制度始终未能真正得到实施。

2007年，在联合国环境规划署的帮助下，由国务院18个部门联合发布了《中国环境与健康行动计划（2007—2015）》，在该计划中建立了环境与健康管理的卫生与环境“双牵头”机制。随后，原国家卫生部和原国家环保总局成立工作领导小组并出台了相关文件。但直到2015年该计划结束，领导小组仅召开了两次研讨会，未开展任何实质性工作，“双牵头”管理架构形同虚设。

2014年修订的环境保护法不仅将立法目的由“保障人体健康”修改为“保障公众健康”，而且在第39条专门规定了环境与健康风险调查、评估和鼓励科学研究制度；但环境保护法未对环境健康管理进行明确授权，依然按照“双牵头”机制确定相关职能，导致环境管理和健康管理的割裂：环境保护工作缺少对健康的关注，卫生管理关注健康但无权管理对健康造成影响的环境污染问题。

尽管从2018年以来，生态环境部出台了相关规章并启动国家环境健康管理试点工作，随着试点范围和内容的不断扩大，为建立健全国家环境健康管理制度并带动地方落实发挥了积极作用，但总体上看，环境健康管理制度尚未真正建立。

另一方面，随着当代生态环境保护认知和科学技术的发展，环境保护法第39条因未能充分体现风险管理原则，部分内容已不能适应基于健康风险防范的环境管理新理念。

为进一步降低全球公共健康风险，2021年世界卫生组织（WHO）基于大量学术研究提供的科学证据，修订发布了《全球空气质量指南（2021）》。2021年10月，欧盟发布新提案，建议加严欧盟空气质量标准，以助力欧洲实现2050年零污染愿景目标。2024年2月，美国联邦环保局（EPA）基于大气污染物长期和短期暴露健康影响的最新科学研究成果和效益评估结果，宣布加严国家环境空气质量标准（NAAQs）中PM2.5标准的最终决定，将PM2.5年均浓度一级标准由12μg/m³更新为9μg/m³，以提升公众健康保障水平并减少空气污染健康影响的不平等性。

2023年12月举办的联合国气候变化框架公约缔约方会议第二十八届会议（COP28）首次将健康纳入议程，已有包括中国、美国等在内的143个国家签署《气候与健康宣言》，强调将健康置于气候行动的核心。世界各国第一次达成相关共识，呼吁加快发展具有气候适应力、可持续和公平合理的卫生健康系统。

中国的《国家适应气候变化战略2035》中明确了在健康与公共卫生领域开展气候变化健康风险和适应能力评估、加强气候敏感疾病的监测预警及防控、增强医疗卫生系统气候韧性、全面推进气候变化健康适应行动。

实践证明，随着环境质量快速改善，传统环境质量评价指标的倒逼效应和引领作用正在逐渐削弱，亟需以保障公众健康权益为核心，从更高的标准和要求去推动环境持续改善。

将保障公众健康全面融入环境污染防治各环节

环境经济：如何通过立法健全环境健康管理制度体系？

吕忠梅：现实表明，全面推进美丽中国建设，必须补齐环境健康管理的短板。生态环境法典编纂作为国家最高形式的立法活动，为解决环境健康管理的制度设计问题提供了最佳机遇。我们应站在促进实现“人与自然和谐共生”的中国式现代化高度，坚持以人民为中心的立场，为实现“美丽中国”的国家目标，重新评估和审视现行法律的实施质效，认真总结生态环境部开展环境健康管理试点工作的经验，提炼规律性认识，妥善解决好环境健康管理实践中出现的矛盾和问题，为保障中华民族永续发展，健全环境健康管理制度体系。

环境经济：当前生态环境法典编纂工作已启动，您长期从事环境法学研究，去年您主持下的中国法学会环境资源法学研究会发布了《中国环境法典编纂研究》第一阶段研究成果。对于在生态环境法典编纂中如何科学设计环境健康管理制度，您是怎么统筹考虑的？

吕忠梅：一是在生态环境法典编纂中深刻理解“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计”的重大判断，坚持以人民为中心的法治立场。在总则中将保障公众健康作为生态环境法典立法目的，规定风险预防原则、明确环境健康管理体制、建立环境健康保护的基本制度。借鉴各国成功经验，在生态环境统一监管体制下，明确将环境健康管理的统筹权赋予生态环境主管部门，建立更加符合风险预防原则、符合应对环境健康问题客观规律、符合大环保理念的环境健康管理体制，并对合作监管、协同监管作出制度性安排。

二是按照生态环境法典由“总则、环境污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编”构成的设想，将保障公众健康作为环境污染控制编的价值目标，既体现保障公众健康的立法目的，又充分体现环境健康管理的风险预防原则。建立健全以保障公众健康为核心的环境标准体系，将环境健康风险管控纳入环境影响评价、排污许可管理、环境监测、信息公开等制度，在水、土、气、声、固体废物、海洋环境污染、核辐射污染防治等方面加入环境健康风险防控要求，将保障公众健康的内容全面融入环境污染防治的各环节。

三是在自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编中贯彻保障公众健康的立法理念，适当规定相应的环境健康管理制度。在自然生态保护编，结合生态环境要素保护与特殊区域保护的环境健康管理需求，将必要的环境健康风险评估纳入生态环境影响评价制度。在绿色低碳发展编，结合循环经济、清洁生产和节能降碳以及适应和应对气候变化的环境健康管理需求，规定与绿色低碳发展相关的环境风险管控制度、公众健康保障制度。在生态环境责任编，结合环境健康管理相关部门职责和违法行为，规定相应行政、民事、刑事法律责任；同时，明确建立以保障公众健康为目标的预防性公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度，完善现行的预防性公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度。