近期，国务院常务会议审议通过《
碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称“暂行条例”）。暂行条例以总理签署国务院令的形式公布。暂行条例的公布标志着碳
排放权交易管理进入制度化、规范化、程序化阶段。因牵涉广大重点排放企业碳排放的权利义务设置，事关中国碳
市场的发展壮大和中国
碳市场管理制度的改革完善。暂行条例的起草过程和最终发布受到国内外相关方面的广泛关注。
2018年的机构改革建立了新的应对气候变化监督管理体制。为了携手各国共同应对全球气候变化，我国于2020年9月宣布了与碳
减排有关的碳达峰碳中和目标。为了有序实现碳达峰碳中和目标，必须加强应对气候变化及其中的碳达峰碳中和法制建设。由于我国尚未出台应对气候变化及推进碳达峰碳中和的综合性法律
法规，现行的《环境保护法》《大气污染防治法》等生态环境法律法规也没有系统规定应对气候变化及推进碳达峰碳中和的监管体制、制度和机制，为了一些急迫开展的工作，可以针对具体的工作率先制定专项行政法规或者部门规章。在
碳减排工作中，碳排放权交易被国际证明为一种有效的碳减排市场工具，为此我国在试点的基础上于2021年7月启动了全国统一的碳排放权交易市场。
2018年机构改革后，为了促进我国碳排放权交易及管理的规范化，生态环境部于2020年12月制定《碳排放权交易管理办法（试行）》，并于2021年5月发布配套的《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等规范性文件。但是，由于这些规范性文件的法律位阶低于法律和行政法规，在实施中出现一些困难，如《立法法》规定“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”因此，上述部门规章或者规章性文件难以为生态环境部以外的市场监督管理部门、中国人民银行、银行业监督管理机构、发展和改革部门等部门及各省级人民政府规定相关的监督管理职责。
再如《行政处罚法》第13条第2款规定“尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”因此，上述部门规章或者规章性文件既难以对本部门以外的国家工作人员、技术服务机构工作人员参与碳排放权交易的违法行为设置处罚措施，也难以对违法企业规定停产整治、很大数额罚款等重大行政法律责任。以行政处罚方式为例，《碳排放权交易管理办法（试行）》作为部门规章，其创设的罚款额度仅为1万元以上3万元以下、2万元以上3万元以下两个幅度，设置的处罚金额标准总体太低，难以改变重点排放单位违法成本低、守法成本高的现象。在缺乏应对气候变化综合性法律的情况下，专门制定一部碳排放权交易法律，目前条件不成熟。因此，有必要制定一部专门的、层次更高的碳排放权交易管理行政法规。
制定碳排放权交易管理行政法规须有立法依据。《立法法》第72条规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。鉴于目前我国缺乏应对气候变化和开展碳达峰碳中和工作的法律，有关生态环境法律之中也缺乏应对气候变化的系统规定，因此该条第1项的规定难以作为制定行政法规的立法依据，只能从第2项的规定中寻找立法依据。关于宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项，《宪法》第89条规定，国务院行使下列职权：……（六）领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。该条中的“生态文明建设”包含应对气候变
化工作，应对气候变化工作包含碳达峰碳中和工作，碳达峰碳中和工作包含碳排放权交易管理工作。按照这一逻辑，国务院有权依据《立法法》第72条和《宪法》第89条的职责规定，针对碳排放权交易管理制定行政法规。在这个背景下，暂行条例的制定，对于形成各方参与、各方负责、权责匹配的碳排放权交易法治格局，具有重要的保障作用，并为碳排放权交易相关的民事纠纷和行政纠纷的司法解决，奠定了坚实的法制基础。
暂行条例的制度化、规范化、程序化
呈现诸多亮点
暂行条例全文共33条，规定了立法目的、适用范围、坚持的原则、部门职责、全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构的职责、碳排放权交易覆盖的温室气体种类与行业范围及产品、交易主体与禁止交易主体、监管制度与机制、社会参与和监督、法律责任等内容，实体性规范和程序性规范相互支持，确认机制与鼓励、促进、限制、禁止、制裁机制并存，体现了对碳排放权交易管理的制度化、规范化、程序化。总的来看，与《碳排放权交易管理办法（试行）》相比，暂行条例呈现了如下几方面的亮点。
一是规范主题方面，暂行条例在确认碳排放权交易民事行为属性的基础上，围绕碳排放权的主体、内容、行使及公权如何适度介入开展有效监管等主要事项上开展条例的规范设计。2020年12月的《碳排放权交易管理办法（试行）》作为部门规章，承认碳排放权作为民事交易的标的予以存在。党的二十大报告提出要完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度，从
政策上肯定了碳排放权的经济权利属性。此次制定的暂行条例承接了上述规定和要求，从行政法规的高度认可了碳排放权交易的民事行为属性。碳排放权作为民事权利，其依法行使包括排放温室气体、碳排放权购买、碳排放权出售、碳排放权封存、碳排放权灭失、碳排放权抵押等行使方式。其中，碳排放权购买与碳排放权出售即碳排放权交易是最主要的民事权利行使方式。按照暂行条例第15条的规定，为了确保碳排放权以协议转让、单向竞价或者以符合国家有关规定的其他现货交易方式规范、有效地行使，监管部门有必要利用公权针对特殊的环节和
问题开展有效监管。为此，暂行条例围绕碳排放权交易这个民事行为规定了监管机构及其职责、注册登记、信息共享、交易禁限、重点排放单位和技术服务机构的行政法律义务、现场检查等内容。这些规定，体现了监管的必要性、适当性和有效性，有利于促进碳达峰碳中和与经济社会绿色低碳发展。
二是在基本原则方面，暂行条例将其内容与党中央的决策部署有机地结合。首先，规定了党领导碳交易排放权管理的原则。暂行条例第3条规定：“碳排放权交易及相关活动的管理，应当坚持中国共产党的领导，贯彻党和国家路线方针政策和决策部署”，就将条例的具体内容与党和国家碳达峰碳中和“1+N”体系有机地结合起来。一些条文在实施中需要细化解释时，可以参照党和国家碳达峰碳中和“1+N”体系的具体规定。其次，规定了温室气体排放控制与经济社会发展相适应、政府引导与市场调节相结合及公开、公平、公正原则，这三个原则既体现了碳排放权交易管理工作的稳中求进和先立后破要求，也体现了行政法的适度监管和有效监管的比例原则，还体现了民事和行政行为的法治原则。稳中求进和先立后破要求方面，暂行条例第6条规定，碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，由有关部门根据国家温室气体排放控制目标研究提出，报国务院批准后实施。这一规定有利于将我国碳排放交易制度的深入推进与经济发展有机地结合起来考虑，在有序减碳中促进相关产业高质量发展。
三是在管理体制方面，暂行条例明确了部门和相关机构职责分工，确保各方合力推进碳排放权交易及其管理工作不断向前发展。暂行条例第4条规定了国务院和地方人民政府生态环境主管部门和其他有关部门的职责分工；第5条规定了全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构的职责，规定了国务院生态环境主管部门、国务院市场监管部门、中国人民银行和国务院银行业监管机构在全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构的执法协作和信息共享要求；第6条规定了国务院生态环境主管部门和国务院发展改革等有关部门在确定碳排放权交易覆盖的温室气体种类与行业范围中的协作要求；第8条、第9条规定了国务院生态环境主管部门和国务院有关部门确定重点排放单位、制定重点排放单位名录及制定年度碳排放权配额总量和分配方案时的协作要求；第17条规定了所有监管部门的现场检查职责和要求。不仅如此，一些条文，如第9条第2款，还在地方层面规定了省级人民政府生态环境主管部门和同级有关部门的协作要求。
四是在监管制度方面，暂行条例围绕立法主题和规范重点设计了周密且具有可操作性的制度体系。针对监管部门建立了执法协作与信息共享、重点排放单位的确定与名录制定、年度碳排放权配额总量和分配方案制定、配额的发放与调剂、重点排放单位年度排放报告的核查与技术审核、全国碳排放权交易管理平台的建立与运行、现场检查、社会参与和监督等法律制度和配套的运行机制；针对重点排放单位和技术服务单位建立了重点排放单位的监测与统计核算及报告、重点排放单位的记录保存与管理台账、技术服务机构的服务、重点排放单位碳排放配额的清缴与交易、碳排放权的交易方式与交易禁限等法律制度和配套的运行机制。关于交易主体，暂行条例规定温室气体重点排放单位以及符合国家有关交易规则的其他主体，可以参与碳排放权交易。温室气体重点排放单位以外的符合国家有关交易规则的机构和个人参与交易，可以一定程度地活跃交易市场。为了维持交易的正常运转，在制度的设计中，暂行条例明确规定了禁止交易的主体范围，强调禁止通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵全国碳排放权交易市场或者扰乱全国碳排放权交易市场秩序。为了确保禁止规则具有可实施性，暂行条例第19条、第20条规定了处分、依法处理交易产品、没收违法所得、罚款等严格的法律责任。这些规定，体现了碳排放权交易制度建设的严格性和法治建设的严密性。
五是在法律责任方面，暂行条例设置了与违法行为相对应的处分和处罚措施。在生态文明新时代，需要坚持用最严格的制度最严密的法制促进碳排放权交易依法规范开展。按照《行政处罚法》第11条的规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。为此，暂行条例不仅巩固了《碳排放权交易管理办法（试行）》实施中被证明为行之有效的法律责任规定，如责令限期改正、核减重点排放单位下一年度碳排放配额、罚款等，还超越了《碳排放权交易管理办法（试行）》的法律责任规定，作出如下法律责任规定：首先，针对生态环境部门以外其他部门人员违法违纪行为，规定了处分的法律责任。其次，针对重点排放单位未按照规定制定并执行温室气体排放数据质量控制方案、未按照规定报送排放统计核算数据与年度报告的、未按照规定向社会公开年度排放报告中的排放量及排放设施与统计核算方法等信息、未按照规定保存年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账四类行为，拒不改正的，规定了责令停产整治的法律责任。再次，针对一些违法行为，根据违法情形不同，规定如有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下、5倍以上10倍以下罚款；没有违法所得的，根据违法情形作出不同标准的罚款。此外，《碳排放权交易管理办法（试行）》设置了1万元以上3万元以下、2万元以上3万元以下两个罚款的幅度，暂行条例还针对一些违法行为大幅提高了罚款的标准。如针对重点排放单位的不同违法行为设置了5万元以上50万元以下、50万元以上200万元以下罚款的标准；针对重点排放单位内部责任人员的违法行为规定了5万元以上20万元以下罚款的标准；针对技术服务机构的违法规定了没收违法所得、处违法所得5倍以上10倍以下罚款的处罚。技术服务机构没有违法所得或者所得不足2万元的，处2万元以上10万元以下罚款；情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验检测资质。
总结与展望
我国基于碳排放强度减排和总量减排建立的全国统一碳市场，既参考了国际成功经验，也体现了中国的发展阶段和监管特点。《碳排放权交易管理暂行条例》的出台对于加快建设应对气候变化法律法规体系，促进应对气候变化及碳减排工作的法治化，具有突破性意义。条例出台后，国务院相关的主管部门会根据工作需要和部门职责制定部门规章和标准、指南，促进条例的内容细化和有效实施，我们相信，先进的立法理念、周全的适用范围、严谨的监管体制、系统的法律制度、有效的法律机制和严格的法律责任设计，对于有序活跃碳排放权交易市场、促进碳排放权交易管理的制度化、规范化和程序化，具有重要的促进作用。
