全球气候治理进程是全球治理困境的典型表现。气候变化被称为“有史以来最严重的市场失灵”，通过减少碳排放降低全球变暖的速度，这是全球气候治理努力的基本目标。气候作为一种特殊属性的全球公共物品，要有效控制温室气体的排放，必须构建具有约束力的国际气候治理框架。首先，要明确各国的减缓气候变化的责任，并就减排目标签署有具有法律约束力的国际协议；其次，构建兼顾历史排放责任和具体国情的减排成本分担和国际合作机制，确保发展中国家能够在“三可”的资金、技术及能力建设上获得发达国家的支持。这一过程的实质即是在全球有限的环境容量范围内，合理合法分配全球碳排放空间。

       但2008年的金融危机对全球经济发展产生了巨大冲击，各国的政策重心纷纷转移到恢复或稳定经济增长上来。美国复苏进展缓慢；欧债危机始终弥漫在欧洲上空；日本经济稳态低增长趋势难改；资源出口国的增长受制于商品景气行情；新兴经济体虽然有较大选择能动性，也面临减速调整。这使得气候问题在全球治理舞台上被暂时边缘化，出现雷声大雨点小的困局。

       自1990年国际气候谈判进程启动以来，随着各国对对国家发展空间和和碳排放权的争夺，以及崛起中的新兴大国与欧美日等发达国家作为关键的气候治理主体在国际上如何公平地分摊应对气候变化的责任和义务方面存在的巨大分歧使得这一进程遭遇到极大挑战，几乎陷入停滞，暴露出现有气候治理全球机制的重大缺陷。

       一是现行国际规则的约束力难以协调各国在应对气候变化中的利益冲突和立场分歧，无法满足全球低碳经济快速发展的需要。《联合国气候变化框架公约( UNFCCC) 》于1994年3月生效，是国际社会应对气候变化的根本大法。现有国际气候治理尽管坚持了这一基本的合作框架，并在“共同但有区别的责任”原则基础上各缔约国就具体的减排目标达成一致，但到目前为止，各国并未能制定出一份具有牢固约束力的全球应对气候变化协议。在2011年德班气候大会上，印度与中国希望延长京都议定书。欧洲希望实现一个自上而下的协定，而美国则希望通过自愿承诺和国内立法实现“自下而上”的治理。在激烈的讨价还价下，欧盟将京都议定书延长至2017年，但加拿大与日本退出。中国和印度一直希望促成京都议定书第二承诺期，给新兴市场国家更多的时间在不威胁经济增长的基础上调整强制性减排承诺。而西方国家则希望中国尽快加入到有法律效力的减排协议中，接受国际核查和监督，并以中国现阶段的降低碳密集度40%-45%的减排目标难以从外部监督为由，对中国的承诺不予认同。2012年多哈气候大会上通过《议定书》修正案，从法律上确保了《议定书》第二承诺期在2013年实施。但结果并不如人意，加拿大、日本、新西兰及俄罗斯已明确表示不参加《议定书》第二承诺期。发达国家（特别是美国）越来越多地抱怨联合国机制的低效。尽管各国都根据国情设定自身相应的低碳发展战略和减排目标，但全球范围内的碳减排成效远低于期望值。联合国环境署（UNEP）2013年发布的《排放差距报告》显示，2010年全球温室气体排放量已达到501亿吨二氧化碳当量，2020年预计将达到590亿吨，比2012年估算的排放量又高出10亿吨。即使所有国家都兑现其雄心勃勃的承诺，到2020年，排放差距仍将在80至120亿吨。

       二是发达国家始终主导气候谈判的话语权，拒绝兑现资金及技术承诺。世界范围内低碳领域的技术和资金合作交流虽然已经展开，在加强气候变化合作、降低环境商品和服务贸易及投资壁垒、促进低碳技术转让和研发合作及官方发展援助等方面取得积极进展，但合作范围仍然相当有限。资金和低碳技术是发展中国家气候减缓、适应、损失和损害、技术开发与转让、能力建设和透明度等行动的基础和前提。发达国家在这些方面，谈判意愿明显不足，并以各种理由逃避资金援助问题上的承诺。受知识产权、转移成本和风险、市场因素等影响，发达国家对发展中国家的低碳技术转让始终无法实质推动(国际能源署，2010）2。2013年底结束的华沙气候大会再次显示了德班平台、资金和损失损害三大核心议题进展之缓慢。在兑现资金承诺问题上日本、澳大利亚等发达国家出资意愿大幅减弱，美国、欧盟等也明显缺乏诚意。发达国家在能效技术及低碳能源技术创新方面拥有绝对领先优势，具有长期主导清洁能源行业的经济潜力3，页岩油/气的成功大规模开采也大大降低了美国的减排压力，而发展中国家未来经济发展的需求，必然带来能源消费和二氧化碳排放量的不断增加，并且面临低碳资金和技术方面的巨大障碍。

       三是多边气候合作机制正面临严重的信任危机。当前的国际气候谈判格局发生了显著变化。新兴经济体国家的群体性崛起打破了原有制度框架下的权力和利益均衡，导致在气候谈判中大国与小国的矛盾凸现，同时并存欧盟、美国和“77国集团+中国”三股制衡力量，以及发达与发展中国家两大阵营。哥本哈根谈判成为新一轮全球利益分化和力量组合的分水岭。发达国家在策略上企图颠覆“共同但有区别的责任”，强调中国、印度、巴西等基础四国的减排责任，并在资金援助对象国方面倾向于将中国、印度和巴西等新兴市场国家排除在外，谋求从内部分裂发展中国家。“七十七国集团加中国”内部也开始出现分化。小岛国等由于更敏感于气候变化所致的海平面升高和风暴频繁，也开始对中、印等国家在采取减排和适当气候变化行动方面提出更高要求。

       四是参与全球气候治理的行为体数量和组织种类都有了极大的增长，但在制度层面，相互之间的协调以及实施非常薄弱。《联合国气候变化框架公约( UNFCCC) 》仍然是应对全球气候变化问题进行国际合作的基本框架。但气候治理也在其他平台上得以推进。2011年，OECD部长级会议将《绿色增长战略》定为首要发展战略；2012年墨西哥20国集团峰会把促进绿色增长列为会议的优先事项之一。除公民社会行为体外，跨国行动网络、私营决策机构、政府机构和公私伙伴关系等新型行为体也涌现出来4。从国际论坛到各种多边论坛，再经过各国间网络传播，最后连结各国的司法管辖区，如州，县，市。气候治理参与群体壮大，包括民间组织，金融和商业组织，甚至一些有影响力的演员和名人。从纵面来看，应对气候变化在许多国家的决策层面、企业的行动战略和公众的意识日益增强，许多国家都制定了低碳绿色发展战略和行动，以降低二氧化碳排放，但这些努力并不能归功于国际气候变化谈判。

       本文摘选：中国社会科学院世界经济与政治研究所 《全球发展展望》