2021年中央经济工作会议提出，要正确认识和把握碳达峰碳中和，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。对我国而言，实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求。本文将从能耗“双控”政策历史沿革、“能耗双控”向“碳排放双控”转变存在的现实问题以及转变之后会对钢铁行业产生的影响进行分析，并对下一步钢铁企业如何更好应对及开展节能降碳工作提出相关建议。

一、“能耗双控”政策实施背景及对钢铁行业发展的影响

（一）“能耗双控”政策实施背景

1. 政策发展历程

“能耗双控”全称为实行能源消耗总量和强度双控，从历史沿革来看，其前身可追溯到“十一五”期间的“节能减排”政策。2006年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》通过，首次提出单位GDP能耗降低20％的约束性目标。2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》通过，提出能源消费总量40亿吨标准煤的预期性目标和单位GDP能耗降低16％的约束性目标。2013年1月，国务院印发《能源发展“十二五”规划》，明确提出“实施能源消费强度和消费总量双控制”的原则和目标，首次提出“合理控制能源消费总量”的要求。2015年10月，“能耗双控”概念在党的十八届五中全会上正式提出。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》通过，明确能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内和单位GDP能耗降低15％的约束性目标。2017年1月，国家能源局发布《能源发展“十三五”规划》，将“能耗双控”作为经济社会发展的重要约束性指标，建立指标分解落实机制，同时要求每季度发布能耗双控“晴雨表”。

经过“十一五”和“十二五”循序渐进的发展，“十三五”期间，我国“能耗双控”制度正式实施，进入“十四五”期间，随着国家“30·60”双碳目标的提出，经济和社会发展对节能减排提出了更严格更全面综合的要求，“能耗双控”制度得到进一步完善。

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》通过，要求“十四五”期间单位GDP能耗降低13.5%，二氧低化碳排放降低18%，非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右。2021年9月，国家发改委发布《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，围绕统筹处理发展和减排、整体和局部、激励和约束三个关系，提出严格制定各省能耗双控指标，坚决遏制“两高”项目盲目发展；要求结合地方实际，差别化分解能耗双控指标，确保完成国家目标任务；要求严格目标任务考核，形成有效的激励约束机制，推行用能指标市场化交易。2021年12月，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》，根据发展新形势新特点优化完善“能耗双控”政策，提出能源消费总量上允许保持合理弹性，要求各省（自治区、直辖市）根据地区生产总值增速目标和能耗强度降低基本目标确定年度能源消费总量目标，经济增速超过预期目标的地区可相应调整能源消费总量目标。同时提出强化能耗强度降低约束性指标管理，要求以能源产出率为重要依据，综合考虑发展阶段等因素，合理确定各地区能耗强度降低目标。这一改革的核心突出了强度优先、兼顾地区差异和高质量发展的相关要求。2022年3月，国务院向十三届全国人大五次会议作《2022年国务院政府工作报告》，提出能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性，体现出立足国情，坚持稳中求进、逐步实现的原则，将使得能源消费总量控制不再是制约经济的因素，有利于确保能源供应和安全，稳定经济发展。同时提出新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，明确继续支持新能源发展，有利于推进大型风光电基地及其配套调节性电源的规划建设。

整体上，我国能耗双控政策经过长时间的发展改进，目前仍处于持续完善的动态优化过程中。

2. 政策效果分析

统计2005年以来我国国内生产总值和能源消耗总量数据，变化趋势如图1所示。2005年以来，我国经济保持平稳较快发展，GDP和能源消费总量均呈现增长态势，但由于“节能减排”、“能耗双控”政策的落实和持续细化完善，我国能源消耗总量得到有效控制，从发展形势看，能源消费总量的增速明显远低于同期GDP的增长幅度。2021年我国国内生产总值和能源消耗总量分别为114.4万亿和52.4万tce。以2005年数据为基准，国内生产总值增长幅度达到510.5%（现价），能源消耗总量的增长幅度仅为100.5%，实现以较低的能源消费增长支持较高的经济增长。依据国家统计局新闻发布和统计公报的数据，统计2012-2021年单位GDP能耗较上年下降率，详情见下表1。可以发现，下降空间虽然逐步收窄，但我国近十年来单位GDP能耗一直处于平稳下降态势。

3. 政策遇到的困境

（1）能源消费总量管理缺乏弹性

我国是全球最大的发展中国家，2030年之前经济社会还将持续保持快速发展，能源需求保持刚性增长。但随着能耗双控制度的实施，国家能源消耗总量得到控制，工业的发展受到一定制约，存在一些具备发展前景项目因为能耗指标问题迟迟无法解决而无法落地的现象。从短期来看，能源消费总量控制与经济增长存在冲突，需要适度保持能耗总量控制弹性，但从长远分析，能源消费总量控制有利于引导经济社会高质量发展。

（2）能耗强度下降空间收窄

要以较低的能源生产支持较高的经济增长，能耗强度大幅下降成为必然选择。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》规划指标，2030年能源消费总量要控制在60亿吨标准煤以内，这就意味着2021年至2030年间能源消费年均增速约1.9%。因此，能耗强度需要继续显著下降才能够支撑未来十年高速的经济增长。然而“十一五”规划以来，国家在能耗强度提升上已经完成大量的工作，包括开发推广节能技术、做好钢铁有色等高耗能行业的节能升级以及调整优化产业布局等，这意味“十四五”期间以及未来一段时间内，国家能耗强度下降空间收窄，科学制定约束性目标和推进落实难度加大。

（3）地方体系需要进一步完善

目前能耗双控考核体系已实行多年，各项配套政策比较完善，执行较为顺畅，但仍存在能耗双控差别化管理措施偏少的问题，需要进一步改进完善，比如2021年由于前期煤炭价格高涨对于电力市场的冲击，导致一些双红省份推出限电限产的“一刀切”举措。地方政府并未结合当地实际生产情况，未能够科学引导企业节能限电，不利于工业发展，甚至造成安全事故。限电问题和“能耗双控”政策本身没有直接关联，事实上，依据能耗双控政策，政府引导应该更具指向性和针对性，地方应该更加关注产业具体情况，后续还需要进一步吻合和协调。

（二）对钢铁行业发展的影响

1. 引导钢铁行业健康有序发展

2016年以来，钢铁工业坚持以供给侧结构性改革为主线，深入推进去产能、去杠杆工作，不仅提前两年完成了1.5亿吨钢铁去产能目标上限，还依法取缔了1.4亿吨 “地条钢”产能，低效、无效产能出清，从源头保证行业能够更好绿色发展。同时在国内市场需求推动下，粗钢产量连创新高，2020年全国生铁、粗钢、钢材产量分别为8.88亿吨、10.65亿吨和13.25亿吨，同比分别增长4.3%、7.0%和10%，粗钢产量再创10亿吨以上的新高。钢铁工业调整升级成效显著，满足了国民经济发展需要，支撑了我国工业化、现代化进程，促进了民生改善和社会发展。

2021年在“能耗双控”制度加严背景下，加之其他政策的组合拳，我国2021年全国粗钢产量为10.35亿吨，同比下降2.8%，压减粗钢产量3000万吨，实现近七年来首次负增长，但实现行业效益创历史最好水平，全年重点大中型钢铁企业累计营业收入6.93万亿元，同比增长32.7%。

2. 促进钢铁行业能效水平大幅提升

依据已发布《中国能源统计年鉴2020》，不难发现，自2015年以来，黑色金属冶炼及压延加工业能源消耗总量增速明显低于粗钢增速，意味着钢铁行业能源消耗强度呈现稳中下降趋势。

依据中国钢铁工业协会公布数据，2021年全国重点大中型钢铁企业吨钢综合能耗为549.24千克标准煤，较2020年下降0.59千克标准煤，同比下降幅度为0.11%，和2015年相比，吨钢综合能耗下降比例达到4%。

3. 对钢铁行业有序转移形成较大制约

钢铁行业是高耗能、高排放行业，在能耗双控政策背景下，一直属于被严格控制的行业。目前，各地钢铁新项目能源消费增量被严格控制，尤其是搬迁或置换项目，能耗指标不能随产能转移而同步转移，对转入地新增百万级能耗指标难度非常大，导致部分项目因为能耗指标不能落地等。

各省市能耗基数是基于历史形成的，能耗基数低的地区，能源消耗增量空间也非常有限，对于引进一些能源消耗大、产出总量大的项目尤其类似钢铁项目难度非常大，对一些地方寻求合理转型发展形成较大制约。

4. 部分极端措施对钢铁行业造成较大伤害

2021年8月，国家发改委印发了《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，青海、宁夏、广西、广东等省份能耗双控目标为一级预警。工业化、城镇化不断深入导致的电力需求急速膨胀，而现有能源结构无法以“软着陆”的方式达成能耗双控的短期目标，地方政府不得不采用限电等极端措施，钢铁企业出现大面积停工的现象。极端措施对钢铁行业产生较大影响，主要体现在：一是安全影响。钢铁企业生产工序较多、内部介质系统庞大且复杂，不同介质、动力、物料等之间的关联影响较大，因有煤气（焦炉、高炉、转炉）、氢气等安全风险高的介质系统，限电会导致企业安全运行风险加大。二是国家重点工程重大项目保供影响。限电导致钢铁企业产线停产较多，致使合同延迟交货或毁约，其中包括国家重点工程用材需按工程进度而未能按时产出，影响国家重点工程的进度。三是经济影响。生产线不断开开停停，会造成大量能源的浪费。因限电产生不正常的生产节奏，会导致设备故障率高和残次品率增加，造成生产成本的增加。

二、“能耗双控”向“碳排放双控”政策转变的政策背景分析

（一）政策出台背景

能耗“双控”已实施多年，在优化能源结构、大幅提高能效方面发挥了重要作用。随着我国“双碳”目标的提出，对碳排放精准管控提出了更高要求。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，将更加聚焦低碳导向，同时能够有效区分清洁能源和非清洁能源使用，是精准控制煤炭等化石能源增长、进一步推动能源转型、实现新能源安全可靠替代的重要举措，更是落实“双碳”目标的有力手段。在此背景下，习总书记多次强调，要科学考核，完善能耗“双控”制度，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。

（二）政策出台面临的挑战和困难

1. 碳排放管控政策基础较为薄弱

能耗“双控”是过去十几年能源考核的主基调，我国已经建立了相对完善的能耗政策基础和考核机制，但碳排放管控政策基础相对薄弱。我国在“十二五”规划纲要中首次提出碳排放强度的约束性指标，把总目标分解至各省级地区开展碳排放强度年度考核，但未提出碳排放总量控制目标。新形势下，我国提出了2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的更高目标，碳排放总量控制也成为重中之重，但相关碳排放管控政策基础还未建立完善，推动碳排放“双控”面临较大挑战。

2. 碳排放数据统计和报送体系尚未系统建立

推动碳排放“双控”政策出台需要强有力的碳排放统计支撑，做好碳排放统计工作是前提，碳排放统计基础直接关系到碳排放双控目标制定的科学性和管理考核机制制定的合理性。我国已经开展多年的碳排放统计和核算工作，已初步建立了碳排放核算方法，具备一定的碳排放统计基础，但仍存在工作机制不完善、方法体系相对落后、监测手段难以满足精细化管理要求等问题。目前还未建立统一规范的碳排放统计核算体系，现有国内各层级碳排放核算和报送体系有待进一步完善，在建立健全统一规范的碳排放核算、报告、核查等相关技术规范，强化碳排放数据全链条管理方面亟待加强。

3. 碳排放总量控制敏感性较大

目前，碳排放总量控制和经济发展有很大的关联性，而且碳排放总量很少有官方公开数据，研究机构发布居多，发布数据存在一定差异。在当前碳排放统计基础薄弱、碳管控政策相对不完善的情况下，科学合理的制定碳排放总量控制目标难度很大，敏感性很强，需要在充分考虑地区差异、产业差异等因素基础上，循序渐进的推动经济增长和碳排放脱钩。

（三）政策出台时间和节奏展望

1. 两种政策可能会一定时间内并存

根据国际经验，一般情况下，碳排放先达峰、能耗后达峰。能源“双控”与碳排放“双控”考核可能在一定时间内并存，分为两个阶段。2030年前碳达峰阶段，以能源“双控”为主，不会过分强调能源消费总量控制，但严格考核能源消耗强度，以保证能源消耗强度逐年降低；碳排放“双控”考核逐步完善，从而有效控制碳达峰前的碳排放总量。2030年碳达峰之后，能源消费总量控制指标逐渐加强，碳排放强度指标考核力度加强，能源“双控”逐步转化为以碳排放“双控”为主。

2. “十四五”期间开展试点可能性较大

中共中央政治局第三十六次集体学习时，习总书记强调把系统观念贯穿“双碳”工作全过程，提出要进一步完善能耗“双控”制度，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制；要健全“双碳”标准，构建统一规范的碳排放统计核算体系，推动能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。目前，国家发改委已经在研究制定新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制相关政策，此举被普遍认为是“双控”考核机制转变迈出的重要一步，“双控”考核机制转变不可能一蹴而就，“十四五”期间宜在部分地区开展“双控”考核机制试点较为稳妥。

3. 1~2个五年阶段正式实施可能性较大

总结“十四五”期间能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变考核机制试点经验，“十五五”期间，逐步优化健全能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变考核机制。2030年碳达峰之后，可考虑在全国正式实施能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变考核机制。总体来看，未来碳排放总量和强度“双控”考核将逐步代替能源“双控”考核。

三、“能耗双控”向“碳排放双控”转变对钢铁行业的影响分析

（一）有利于钢铁行业绿色低碳高质量发展

能源“双控”考核过程中，一些地方出现了依靠限制能源消费和压缩产能实现减碳的情况。能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，将有利于更准确地识别碳排放的来源和强度，促进终端电气化率提升，促使各地政策向可再生能源项目倾斜，引导钢铁企业主动优化工艺流程和用能结构实现低碳转型，真正实现以“双碳”目标统领节能减排工作，带动钢铁行业绿色低碳高质量发展。

（二）有利于钢铁行业双碳工作长期稳步推进

能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”的转变，是对“双控”考核机制的逐步优化，为推进钢铁行业双碳工作提供了有力政策保障，将进一步加深钢铁企业对低碳发展和碳减排重要性的认识，促进钢铁行业双碳工作考核管理机制的健全，有利于促进钢铁企业积极行动，通过优化工艺流程、调整能源结构、应用节能降碳技术等手段长期稳步推进双碳工作。

（三）有利于促进钢铁行业长流程向短流程有序转变

电炉短流程炼钢有着很好的绿色低碳环保效应，吨钢碳排放比传统高炉-转炉长流程炼钢具有明显低碳优势。能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”的转变，将缩小电炉钢与转炉钢的综合竞争力差异，引导钢铁企业更加重视碳排放总量和碳排放强度这两个核心指标。随着碳排放“双控”考核制度的不断完善和细化，钢铁企业将在充分评估长、短流程投入产出比及两者优劣势的情况下，逐步从长流程炼钢有序转向短流程炼钢。

（四）有利于钢铁行业进一步优化能源结构

“能耗双控”初衷是从节约能源的角度对企业用能加以限制，但“能耗双控”考核没有区分可再生能源和不可再生能源，单纯考核能耗不能有效反映出一个行业或企业的绿色用能水平。而可再生能源在利用过程中基本不产生碳排放，“能耗双控”向“碳排放双控”转变后，将大幅提升企业应用可再生能源的动力，有利于钢铁行业能源结构优化。钢铁企业应用清洁能源将从源头直接改变企业用能结构，鼓励钢铁企业因地制宜，充分利用风能、太阳能、生物质能等能源，提高新能源和可再生能源的使用占比，建议钢铁企业通过电力市场购买绿色电力，与能源企业合作开展“源网荷储”一体化项目建设，就近大规模高比例利用可再生能源，助力企业实现双碳目标。

（五）有利于钢铁产能有序转移

钢铁行业是高耗能行业之一，在能耗双控政策背景下，一直属于被严格控制的行业。各地钢铁新项目能源消费增量被严格控制，尤其是搬迁或置换项目，能耗指标不能随产能转移而同步转移，对转入地新增百万级能耗指标难度非常大，很多钢铁项目因为能耗指标不足不能落地等，产业结构优化和转型升级因此受到制约。布局优化是钢铁行业高质量发展的关键，是钢铁企业生存发展的根基。深刻理解产业布局的内涵，做到产能布局与要素支撑同时考虑、淘汰落后与改造升级同步规划、内部技改和搬迁新建同等要求，既立足当前发展，又瞄准未来行稳致远，进而大幅提升全行业发展水平。“能耗双控”向“碳排放双控”转变后，淡化了能源消费总量指标，有助于钢铁产能置换项目的落地，推动行业绿色低碳高质量发展。

四、钢铁行业开展相关工作建议

（一）密切关注政策走向，做好基础工作积极应对

中国钢铁企业数量多，工艺流程、产品结构以及低碳发展水平存在较大差异。建议钢铁企业密切关注政策走向，夯实以下基础工作：

一是加强钢铁企业低碳发展顶层设计。做好低碳发展长远谋划，提早制定科学合理、切实可行的低碳发展目标体系、路线图和计划表，找差距、挖潜力、补短板、强优势，研究制定企业低碳发展战略重点。

二是加强碳排放数据管理与监测。积极开展MRV（监测、报告、核查）能力建设，建立企业内部的碳排放MRV制度，做好企业碳排放监测、报告和核查工作，制定好监测计划。

三是加强人才培育与团队建设。构建企业低碳发展人才体系，培育和增强企业应对气候变化领域的基础研究能力、实践创新能力和人才培养能力。建立健全高效的人才工作架构和人才体制机制，打造专业人才队伍、低碳技术创新平台和人才发展环境。

四是建立完善低碳发展组织架构。结合“双碳”形势要求，建立一种以“低碳”为治理核心的人与人、人与事的相互关系和组织管理形式，包括纵向层次结构、横向部门结构和整体组织体制。各钢铁企业可根据需要设立低碳发展事业部。

（二）开展碳达峰及降碳专项规划工作

在能耗“双控”向碳排放“双控”转变之际，钢铁行业作为碳排放重点行业，必须在低碳发展方面积极谋划，力争掌握主动。建议各钢铁企业充分发挥“规划降碳”的统领作用，提升企业低碳经济与发展综合竞争能力。结合企业发展特点，明确制定碳排放达峰及降碳的指导思想、基本原则，并提出推动企业碳达峰及降碳的总体时间部署，以及支撑碳排放达峰及降碳的阶段性目标和任务。按照推动企业高质量发展、生态环境高水平保护和落实碳达峰目标要求，结合国家政策和企业发展实际，系统统筹谋划低碳转型路径及潜力，从近、中、远期不同阶段明确实施路径、潜力空间及各阶段推进重点。

（三）开展系统节能诊断工作

在国家碳达峰碳中和大背景下，节能及能效提升仍是钢铁企业降低碳排放最直接也是最有效的手段，钢铁企业能效提升将是行业今后5~10年最主要的任务，也是无论应对“能耗双控”还是“碳排放双控”企业都应该主动作为的工作。作为占全国能耗总量九分之一的钢铁行业应当率先行动、主动行动，在全行业积极倡导所有钢铁企业开展“一企一策”系统节能诊断工作。帮助企业查找用能问题，深挖节能潜力，促进企业实施节能改造，提升能源管理水平。各钢铁企业应紧密结合国家有关政策要求，积极主动制定本企业节能诊断工作方案，早制定早受益，早实施早见效，大幅降低能源成本，促进企业节能低碳发展。

（四）按要求规范开展节能评估和碳排放评估工作

《中华人民共和国节约能源法》明确，国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设。2021年，发展改革委会同有关部门发布了《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》，明确了钢铁行业能效标杆水平和基准水平，并提出到2025年，钢铁行业整体能效水平明显提升，能效达到标杆水平的产能比例超过30%的目标。对于拟建、在建项目，推动能效水平应提尽提，力争全面达到标杆水平。生态环境部已发文，将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系，并在《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》已明确提出，在河北、浙江、山东、重庆四省份钢铁行业开展碳排放环境影响评价试点工作。试点省份内钢铁企业积极配合开展试点工作，试点外钢铁企业也要做好基础工作，熟悉碳排放评价主要内容，提前做好准备。

对于新建扩建和产能置换钢铁项目，建议钢铁企业委托权威第三方咨询机构开展节能评估和碳排放评估工作，从工艺方案、总图布置、用能设备和工序节能降碳等方面开展全方位节能评估和碳排放评估，保障新建项目全面达到能效标杆水平。