题记：

从国家温室气体自愿减排项目（ccer）暂停受理迄今已过去五年。随着《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》、《国务院2030年前碳达峰行动方案》“1+N”政策体系的顶层设计出台，双碳国家战略深入贯彻，各级政府和各行各业的双碳方案不断深化落地，配套政策体系不断细化完善。对《碳排放权交易管理暂行条例》出台以及CCER重启的呼声越来越高。

追根溯源，碳的事情起源于国际上达成的以应对全球变暖为代表的气候变化共识，碳交易市场则起源于《京都议定书》框架下的碳交易减排机制，清洁发展机制（CDM）赋予了自愿减排项目产生的减排量可以通过抵消机制来履约的灵活性，由此产生了碳交易市场的基于CDM机制下的核证减排量（CER，Certified Emission Reduction）产品。

CCER是个舶来品，是我国启动国内碳排放权交易后用于国内碳市场的核证减排量（CCER，China Certified Emission Reduction），CCER机制作为我国碳配额交易市场的有效补充，设计初衷和CER一样，都是为了推动全社会的碳减排项目建设投资，调动引导全社会自觉参与碳减排活动的积极性。

CCER相关信息可参考中国自愿减排交易信息平台，从CCER体系2013年启动运转至2017年3月暂停，我国CCER共公示项目2937个，备案1315个，备案的总减排量超过76500万吨；完成减排量备案项目254个，备案减排量超7800万吨CO2e，取得了丰硕的减排成果，支持了一大批可再生能源项目、甲烷回收利用等节能减排项目的投资运行，为我国实现低碳绿色发展积累了丰富的减排经验，初步实现了CCER的预期使命。

我国CCER体系在全国七个碳排放权交易试点启动前就已经系统成型。2012年6月，国家发改委印发施行了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，规定对国内温室气体自愿减排交易的方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构等5个事项实施备案管理，明确了CCER的全流程管理、备案和交易程序。该办法的施行标志着CCER全流程体系的规则建立，这是我国自愿减排交易的基石，也是国内CCER交易的根本依据。

后根据国家发改委2017年发布的第2号公告，国家发改委暂缓了上述5个事项的受理，因此从2017年3月迄今，整个CCER体系是停滞的，直至《暂行办法》修订完成，才会将依据新办法重启受理相关申请业务。

从项目识别到完成交易，一个完整的CCER项目主要包括以下几个程序。

（一）项目设计

项目设计主要是在初步识别的基础上，对拟开发的CCER项目进行项目活动描述，方法学适用分析，项目边界描述，基准线情况描述，额外性论证，减排量计算，监测计划编制等的论证及报告编制，是对该项目是否符合CCER体系规则的系统性阐述，项目设计的成果是项目设计文件，是一个CCER项目的最基础文件。

（二）项目审定

项目审定是在项目业主完成了项目设计文件后，由第三方审定机构进行独立审核，按CCER规定的原则、程序和要求审查评估项目设计文件及辅助文件，确定拟议项目活动是否合规合格，并出具审定报告的程序，项目审定的成果是正面的审定报告。

（三）项目备案

项目备案指主管机构（目前是生态环境部）在提交的项目设计文件和审定报告的基础上，组织专家委员会将一个经审定合格的项目再次进行技术评估，通过评估的项目将在CCER规则下正式备案，并由主管机构授予项目备案函的程序。项目备案意味着该项目得到了官方承认，是一个合格合规的温室气体自愿减排项目。

（四）项目监测

项目监测是根据项目设计文件，在项目日常运行中由项目业主负责监测记录相关参数和数据，根据计入期内项目实际运行数据，对项目该周期内实际产生的减排量进行核算并编制监测报告，是符合减排项目可测量、可报告和可核实的“三可原则”（MRV）的具体体现，最终成果是项目监测报告。

（五）项目核证

项目核证是在项目业主完成了项目监测报告后，由第三方核证机构进行独立审核，按CCER规定的原则、程序和要求审查评估监测报告及支撑证据文件，确定项目活动产生的减排量是否准确可靠，并出具核证报告的程序。项目核证的成果是项目核证报告。

（六）减排量备案

项目减排量备案指主管机构在提交的监测报告和核证报告的基础上，组织专家委员会将项目运行期间实际产生的减排量再次进行技术评估，通过评估的减排量将在CCER规则下正式备案，并由主管机构在自愿减排登记簿账户予以确认，并授予减排量备案函的程序。

（七）交易

完成减排量备案意味着项目业主已经被授予了CCER现货，CCER量在业主开立的自愿减排登记账簿的一般持有账户中。将一般持有账户的CCER转到交易账户，再转入到已开户的可交易CCER的九个交易所之一，就可以在交易所挂牌交易了。

分阶段步骤所需的时间大致梳理如下：

可见一个常规项目，理想情况下从项目设计到可以交易至少10个月，林业碳汇项目如果考虑至少3-5年/次的监测频次，要实现交易至少3年以上。所以请不要被市场上承诺能很快实现交易的机构所忽悠。

方法学是指用于确定项目基准线、论证额外性、计算减排量、制定监测计划等的方法指南，每个温室气体自愿减排项目必须有对应的方法学进行开发。目前公布了12批合计200个方法学，详细的方法学清单如有需要请联系后台提供。如果一个减排项目没有对应的方法学则可以开发新方法学，其开发者可向主管部门申请方法学备案，并提交该方法学及所依托项目的设计文件，项目成功备案即意味着该方法学得到认可，实现备案。

目前发布的200个方法学均是由原国家发改委发布施行，考虑到新规出台后自愿减排交易事宜由生态环境部管理，因此方法学可能会由生态环境部重新修编发布。

CCER审定与核证机构目前公布了6批共12家机构，每家机构备案了特定的审定与核证领域。共分为16个不同专业领域，审定和核证机构可以开展备案专业领域范围内的审定和核证工作。

审定机构名称及审定与核证领域划分如下：

需要特别说明的是：审定与核证机构在16个专业领域中前15个领域均有涉及，第16个专业领域为碳捕集，目前都不涉及。

签发后的CCER在国家登记簿业主的一般持有账户内。国家登记簿会为项目业主同时开设两个账户，一是一般持有账户，二是交易账户。一般持有账户用于证明对CCER的持有，实现CCER到交易账户转移，以及清缴注销等功能。交易账户主要是与交易所连通，实现从交易账户转移到交易所进行市场交易的功能。

交易账户可与北京环境交易所、天津排放权交易所、上海能源环境交易所、广州碳排放权交易所、深圳碳排放权交易所、湖北碳排放权交易中心、重庆联合产权交易所、四川联合环境交易所、海峡股权交易中心等9家交易所连通，在需要转入的交易所开设账户绑定即可完成CCER转出到相应交易所进行交易。

1、可再生能源项目

减排原理：通过可再生能源（光伏、风电）并网发电项目的运行，项目活动替代了所在区域电网化石燃料火电厂发电产生的二氧化碳排放。

减排量预估：参考《2019年度减排项目中国区域电网基准线排放因子》，根据项目所在地的组合排放因子及年均上网电量，即可估算全年减排量，预计减排量=年上网电量*组合边际排放因子。例如：西北地区装机50MW的风电项目，年有效运行时间2000h，则年上网电量100000MWh，组合边际平均排放因子估算取0.78t/MWh，则减排量约78000吨/年。

2、林业碳汇项目

减排原理：通过树木的光合作用吸收二氧化碳，产生的碳汇量即是造林项目的减排量；通过开展森林经营抚育活动，如补植补造、施肥浇水等，使得树木较基准线情景下吸收的二氧化碳更多，产生的固碳增量即是经营林项目的减排量。

减排量预估：不同树种不同区域的造林和经营林产生的减排量是有差异的，通过对挂网公示的造林及再造林项目进行统计分析，森林经营减排量平均约0.22吨/亩年，造林项目减排量约0.7吨/亩年。根据造林或经营林面积可大概估算碳汇项目的年减排量。

3、甲烷回收-户用沼气项目

减排原理：农村户用沼气项目通过“一池三改”将牲畜粪便投入到沼气池，经厌氧发酵产生沼气，沼气储存回收作为化石燃料的替代能源为农户炊事供热。一方面避免了粪坑里堆沤的甲烷排放，另一方面替代了农户传统的能源使用，从而产生两方面减排效果。

减排量预估：不同区域不同养殖规模产生的减排量是有差异的，根据对挂网公示及签发的户用沼气项目进行统计分析，按照每户每年减排量4吨估算，根据项目打包户数，可估算项目减排量。

CCER重启意义重大也势在必行，但建议主管机构慎重考虑解决相关问题，勿重蹈覆辙。

1、解决好CCER项目的审批效率问题。

此前CCER项目申报评审等为纸质版报送资料，依靠气候司专人对项目编号排序，项目资料堆积如山，信息传递既不低碳也效率低下，项目评审排队迁延日久，严重影响CCER的审批效率、信息管理和国家主管部门的权威形象。

在新规下更新一套国家减排注册登记系统确实迫在眉睫。通过将项目初审、项目公示、项目备案技术评估、项目备案、减排量公示、减排量技术评估以及减排量备案等在系统内进行，更利于全国CCER项目的统筹管理和信息检索，将极大提高CCER项目全程审批效率，提升服务质量。

2、解决好历史遗留项目的准入问题。

国家发改委2017年发布的2号公告暂缓受理CCER申报，彼时发布的尚未备案的申请事项清单上列明的就有592个项目，这些项目待CCER重启后如何准入，正在审定的项目如何重新备案，正在核证的项目如何重新签发，其他已备案项目暂停的这5年产生的减排量如何签发，这些都是统筹全国CCER市场的关键问题。

如果全面接纳，就会造成CCER重启后瞬间爆量，CCER价格一落千丈；如果部分接纳，将对接纳标准是一个严苛的考验，要经得起大众的质疑；如果全部重新来过，又如何做好与原CCER项目进度的衔接。这些都涉及巨大的CCER量，处理不好则碳市场可能会被泛滥的存量CCER项目冲击而没有价值，会给新CCER项目开发投资以及全国碳市场抵消机制造成混乱。

同时如果部分项目不再纳入CCER体系，后续同类项目在普遍性分析时候的额外性如何体现，也是要解决的规则问题。

3、解决好不同类型CCER是否要区别对待的问题。

根据《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》中对发电行业重点排放单位2019-2020年履约周期配额清缴的规定，明确了使用CCER抵销配额清缴程序和清缴条件，使得市面上的现货CCER不区分项目类别均可用于履约，因此此前无人问津的部分CCER单价也从不到几块钱飙升到趋同于配额价格的40块钱，算是解决了历史遗留的CCER现货的去库存问题，告别了此前部分已签发CCER无用武之地的尴尬。

但后续清缴履约极可能还会对CCER的使用项目类别（一类、二类、三类和四类），以及项目类型（碳汇、风电、光伏、水电、甲烷回收利用等）作出约定。但同时也又产生了不同类型CCER是否要同质的争执，签发出的都是CCER减排量缘何要有歧视和限制？这也是重启CCER要面临解决的一个问题。

4、解决好碳市场立法和配套管理办法的承接问题

《碳排放权交易管理条例》酝酿迄今已有6年多了，从2016年原归口国家发改委时流传的送审稿，到2019年生态环境部《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，迄今不知进展如何。笔者原预期《碳排放权交易管理条例》出台后就很快会更新《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，但随着双碳目标成为国家战略，这份条例需要承载的立法规则和顶层设计愈发重要，所以笔者猜测部委和人大等立法机关对此事慎之又慎，导致进展缓慢。

条例将是我国碳市场的根本大法，是双碳“1+N”政策体系的重要一环，《条例》先行，《办法》配套，是符合当下国家关于双碳战略系统性部署的可行逻辑。笔者认为条例在2022年两会期间必然会提上新的日程，建议上半年加快《条例》通关，下半年尽快修编完成《办法》修订，给我国双碳战略奠定坚实法律法规基础，等待CCER浴火重生。

5、解决CCER交易的税务处理问题。

CCER和碳配额的交易与传统的大宗商品交易本质无差，但涉及到入账和发票问题确是今年履约以来大部分企业的疑问。虽然财政部于2019年底印发了《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》，但大部分买方企业在将买卖的配额或CCER作为成本入账的时候，却发现没有可用的增值税发票入账。

部分企业通过协议转让提前沟通约定好双方开票事宜，可能获得了销售方的发票。大部分交易是通过交易系统进行，无法确认交易对手情况，因此就无法取得发票。但就算是拿到了发票入账，资金是从交易所的池子流出的，与发票销售方并不是同一个法律主体，就会面临货物、资金和发票的流动指向不一致问题，要想抵扣也存在困难。因此，对CCER相关税务处理有必要同国家相关部门协同，给出解决方案。

综合多方反馈信息，2022年CCER重启可能性极大。以上梳理了CCER的相关内容，从CCER的由来，CCER法规体系、开发流程、方法学、审定与核证机构、交易机构、项目初步识别等，并表达了对CCER重启的相关建议，希望时隔五年，重启后能够赋予CCER新的生命力，承载一代碳圈从业者的关切情怀。