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碳交易管理办法出台,推动发展中国家跨境交易?

2021-1-12 12:22 来源: 董法白话金融 |作者: 董毅智


前言

2021年1月5日,生态环境部发布《碳排放权交易管理办法(试行)》,该管理办法将于2月1日起正式施行,内容包括对全国碳排放权交易配额分配和清缴,碳排放权登记、交易、结算,温室气体排放报告与核查等。

虽然管理办法目前仍为部门规章,但从10年进展来看已经有了较大突破。目前管理办法为整个碳市场统领性文件,为碳交易机制提供了技术支持,在各省市计算完成配额度之后,市场交易或将顺利展开。

历史沿革

1997年12月《联合国气候变化框架公约》三次会议上制定了《京都议定书》。2005年2月16日,《京都议定书》正式生效,规定在2010年之前,所有发达国家包括二氧化碳在内的六种温室气体排放量要在1990年的基础上减少5.2%,并确立了三种新的灵活机制:排放权交易(Emissions Trading, ET)、联合执行(Joint Implementation, JI)和清洁发展机制(Clean Development Mechanism, CDM)。在《京都议定书》之后,发达国家相继成立了碳排放交易所,发展中国家则通过另一种方式逐渐进入国际碳市场

我国的碳排放交易始于2011年。发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,同意北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市开展碳排放权交易试点。二省五市于2013至2014年期间,七个碳交易试点陆续开市交易。

例如广碳所官网显示,其前身为广州环境资源交易所,其于2009年4月完成工商注册。广碳所由广州交易所集团独资成立,作为第三方公共交易服务平台,为企业进行碳排放权交易、排污权交易提供服务。广碳所由广东省政府和广州市政府合作共建,正式挂牌成立于2012年9月,是国家级碳交易试点交易所和广东省政府唯一指定的碳排放配额有偿发放及交易平台。2013年1月成为国家发改委首批认定ccer(Chinese Certified Emission Reduction)交易机构之一。

所谓CCER,是根据国家发改委颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》开发成功的核证自愿减排项目所产生的减排量。

然而在彼时,国内试点碳交易市场仍然还处于各试点各自为政的状态,试点之间的配额不能流通,碳价也不一样。整体来看,市场割裂、交易不活跃、参与者结构单一。

然而市场上的吹风者无数,瞄到了机缘的各路人马,也跃跃欲试。

国务院《关于清理整顿各类交易所切实防范金融风险的决定》(国发[2011]38号)、国务院办公厅《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》(国办发[2012]37号)明确提出,除依法经国务院或国务院期货监管机构批准设立从事期货交易的交易场所外,任何单位一律不得以集中竞价、电子撮合等集中交易方式进行标准化合约交易。

在该规则下受创的,包括上述试点交易所。除了野路子机构的参与而坏了市场名声之外,由于其仍然不是由国务院设批的交易所,因此上述文件的效力也对其有所波及。

发改委后于2014年发布了《碳排放权交易管理暂行办法》,在国务院行政机构改革后,应对气候变化职能也从发改委调整到了生态环境部,也引发碳市场的监管做出调整。

如今再看当时小布什退出《京都议定书》、特朗普于2017年退出《巴黎协定》,为何短短十年时间,原本高举环保大旗的美国,一而再再而三退出国际合约,在其碳交易极为成熟的背景下,美国正试图以打开交易限制的方式,抹杀自己的未来。

法规解读

总体来说,此次《管理办法》与之前的《暂行办法》相比更为细致,包括对“重点排放单位”的定义,还在原先仅规定中央和省级的两级管理体系基础上,进一步划分为中央、省级、市级三级管理体系。

(一)向市场化转型

《管理办法》第一条将《暂行办法》描述的“充分发挥市场在温室气体排放资源配置中的决定性作用”更改为“在应对气候变化和促进低碳发展中充分发挥市场机制作用”,表明在碳交易的过程中,将重视推动整体战略的市场化转型,改变此前由政府主导的模式。

(二)明确重点排放单位的定义和标准

《管理办法》第五条明确了重点排放单位标准:“重点排放单位为全国碳排放权交易市场覆盖行业内年度温室气体排放量达到 2.6 万吨二氧化碳当量(综合能源消费量约1万吨标准煤)及以上的企业或者其他经济组织”,不再需要省级主管部门根据《暂行办法》第七条相关规定自行确认并上报本行政区内所有符合标准的重点排放单位。

此外,明确了“非重点排放单位不纳入全国碳排放权交易市场管理”,不纳入数量众多但排放额度较小的单位,保持碳市场高效运作。

(三)二级改为三级管理

《管理办法》第四条明确,形成由国家指导、省级组织、市级配合落实的三级监管体系,进一步细化了各级主管部门的责任,要求生态环境部负责建设全国碳市场并制定交易政策与技术规范,省级主管部门组织开展碳交易数据报送、核查、配额分配与清缴履约等工作;另外新增了市级主管部门“落实相关具体工作”的责任,并在第三十二条对具体工作内容进行了规定,主要是对市内重点排放单位按要求制定实施监测计划、编制排放报告、接受核查与完成清缴等进行监督。

该项改动进一步强调了市级主管部门的作用,发挥市级主管部门对管理辖区内更为熟悉的优势,并与今年3月出台的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》“中央统筹、省负总责、市县抓落实”相契合。

(四)改变配额分配方法,初期免费+后期有偿,逐步提高分配比例

《管理办法》删除了《暂行办法》第七条,明确将对有偿分配收入实行收支两条线,并纳入财政管理,不再赋予省级主管部门自主设定分配方法、标准与行业覆盖范围以及自行支配拍卖所得用于低碳建设的自主权。并在第八条明确了以“初期以免费分配为主,适时引入有偿分配,并逐步提高有偿分配的比例”的配额分配方式。

(五)核查方式与流程发生变更,并提供5%的抵消上限

《管理办法》第二十七条规定由省级生态环境主管部门以“双随机、一公开”方式开展重点排放单位的碳核查工作,核查方式由原来面向全部重点排放单位的全数核查变成了“双随机、一公开”。另外,对于重点排放单位监测计划发生重大变更不再需要此前的申请、审批,而只需要重点排放单位向省级主管部门报告变更情况,简化了流程,由事前监管改为了事中、事后监管,更有时效性,体现了“放管服”改革精神。

此外,《管理办法》新增了第三十一条关于抵消机制的条款,规定可用CCER抵消不超过5%的经核查排放量,且CCER应来自重点排放单位组织边界范围外的减排项目。

(六)强调信息披露的重要性

《管理办法》第三十五条“主管部门信息公开”;第三十七条“风险管理与信息披露”;第三十九条“社会监督”和第四十条“公众举报”,分别以四维度增强全国碳交易市场的透明度,符合目前国内交易市场的管理需求以及交易需求。

(七)增加惩罚措施

《管理办法》第四十三条、第四十四条分别对未按规定报告和未履约主体的惩罚措施进行了明确规定。除1万元至3万元的罚款外,还可由省级主管部门对其下一年度的碳排放配额进行对应核算差值部分或欠缴部分的等量核减,并向监管、税务、金融等其它相关管理部门通报,实现联合惩戒。

各国制度比较

以美国为例,美国是最早开始进行可交易许可证实践的国家。在1976年,美国开始试行可交易的排污许可证制度。上世纪70年代初至90年代初为美国排放权交易的初始阶段。该阶段排放权交易仅在部分地区进行,涉及多种污染物,交易形式包括“汽泡”、“补偿”、“银行”、“容量节余”等政策。

第二个阶段则是从1990年通过的《清洁空气法》第四修正案的“酸雨计划”至今,该修正案计划在10年内消减一半二氧化碳的排放量,实施效果好于预期,治理污染的费用节约了30亿美元。

美国学界普遍认为,酸雨计划是对美国以前的空气污染控制规章的一个根本性的变革,不再致力于规制单个污染源的排放比例,而是着眼于污染物的总量控制,进行规定一个二氧化硫排放的总量,并给予排污者以充分的自由空间来选择。

值得注意的是,上述排放交易机制均建立在排放许可交易基础上,即由国家或地方政府向控排企业发放排放许可(allowance),不存在排放权概念。

虽然排污交易理论的核心是将环境容量的使用权财产化,但美国在立法中特别强调了排放许可的非财产权性质。1990年《清洁大气法》修正案明确规定:“本法所规定的一个许可(allowance)代表一种排放SO2的有限授权,它不构成财产权,本法的其他规定不能视为对美国政府终止和限制这种授权的权力进行限制……”。碳交易领域的法规如出一辙,如RGGI规定,“一个CO2许可代表主管机构向企业发放的可以排放一吨二氧化碳的授权….. CO2许可不构成财产权”;而加州温室气体交易计划规定,“主管部门发放的一个排放许可代表排放一吨二氧化碳当量温室气体的有限授权…. 排放许可不构成财产或财产权”。 

欧盟对此持有同样理念。其《温室气体排放许可交易指令》规定,企业必须申请获得温室气体排放许可证(permit),方能进行生产和相关排放活动,企业获得具体数量的排放许可(EU Allowance,EUA)可以进行交易。对于EUA的法律性质,指令起草过程中曾定义为“行政授权(administrative authorization)”,但考虑到欧盟立法的从属性原则,最终未被采纳,而交由各成员国自行认定。

此后由于现货市场不断出现问题,欧盟为加强对碳排放交易活动的监管,于2014年通过了《金融工具指令》和《金融工具条例》等,正式将EUA界定为金融工具,从而EUA现货及金融衍生品均被纳入了金融监管体系。

在此基础上,EAU正式成为了在金融市场中可交易的金融资产 。

不过目前,不管是各国在EAU的法律性质上还是对于碳单位的认识仍有不同看法。例如新西兰在《应对气候变化修订法案2009(修订的排放交易)》和修订的《个人财产安全法1999》将碳排放单位(New Zealand units)纳入个人财产范围,并归为投资证券型资产。澳大利亚碳定价政策相关法律规定,政府分配的碳单位(carbon units)属于个人私有财产,政府影响碳单位价值时须对其持有者进行补偿。韩国虽然没有在碳交易法案中明确排放配额的性质,但在其公司税法的实施指令中将其列为资产。 

启示与预测

在既有碳交易所、上位法更新的背景下,我国碳交易机制逐步完善,目前来看我国交易仍然以碳配额为主要方向,其将成为标准化产品,从而产生竞价撮合的交易方式。

随着我国金融市场产品的丰富化,难度也逐渐递增。目前国内碳交易市场与世界接轨,在美国退出巴黎协定试图“引发”变革之后,我国仍然坚守巴黎协定,并在此基础上加快碳交易的制度建设,以强大自身的方式抵御美国自身政治危机以及激进的交易手段。通过交易所的设立,将进一步联合发展中国家促进跨境交易,共同抵抗某些发达国家自身壁垒产生的损害,并在此基础上谋求更高层次发展。

【1】《碳排放权交易管理办法(试行)》
【2】《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,发改办气候[2011]2601号
【3】中国碳排放权交易试点比较研究报告
【4】IIGF观点 | 《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)解析及政策建议
【5】美国酸雨计划的法经济学分析
【6】美国排放交易实践,气候战略研究,郑爽、刘海燕

董毅智,投资金融(PE/VC)律师,风险控制专家。中国电子商务研究中心特约研究员、浦东国际金融学会会员、法律自媒体人。

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