【政策解读】管理办法出台,全国碳交易启动指日可待

2021-1-6 11:40 来源: 中创碳投 |作者: 陈志斌 孙峥

在昨天我们的碳市场年度回顾《疫情之下,试点碳价逆势上涨,全国碳交易呼之欲出》发布后的一小时,生态环境部在官网发布了2020年12月25日审议通过的《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称管理办法),将于2021年2月1日起施行。作为碳市场和统领文件,管理办法公布后,首笔交易的敲钟声似乎下一秒就要在耳边响起了。

鉴于公众号一天一篇的限制,只能说赶热点这个事情,不仅要考虑个人的奋斗,还要考虑历史的进程啊。既然抢不到首发,那我们就给大家分析一下管理办法正式版和征求意见稿调整了什么,增加了什么,删减了什么。


整体架构
管理办法与征求意见稿相比多了一个章节,共八章、四十三条,多项政策条款在调整后更为宏观和凝练,也让人更期待后续的细则规定。


与现行旧版的《全国碳排放权交易管理办法(试行)》相比,管理办法明确了全国碳市场国家-省-市三级管理体系,并明确各级主管部门责任。生态环境部负责制定技术规范,加强对地方碳排放配额分配、MRV活动的监督,并会同国务院其他有关部门监督交易相关活动。省级生态环境主管部门负责在本行政区域内组织开展配额分配和清缴、温室气体MRV等相关活动。设区的市级生态环境主管部门负责配合省级主管部门落实相关具体工作。此举是落实《关于构建现代环境治理体系的指导意见》有关“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制要求的生动体现。
 
对于未履约处罚,作为部门规章,管理办法对拒绝履约行为只能除以行政处罚,在旧版中没有规定明确的罚款数额,在新的管理办法中规定2-3万元罚款以及在下一年度扣除欠缴部分。更严格的惩罚,需要等待未来国务院出台《碳排放权交易管理条例》。

几处新增
1.明确重点排放单位的退出条件
根据管理办法第十一条:“存在下列情形之一的,确定名录的省级生态环境主管部门应当将相关温室气体排放单位从重点排放单位名录中移出:(一)连续二年温室气体排放未达到2.6万吨二氧化碳当量的;(二)因停业、关闭或者其他原因不再从事生产经营活动,因而不再排放温室气体的。”此举明确了重点排放单位的退出条件,弥补了此前政策空白。
 
2.明确重点排放单位发生合并、分立等情况需申请变更登记
根据管理办法第十八条:“重点排放单位发生合并、分立等情形需要变更单位名称、碳排放配额等事项的,应当报经所在地省级生态环境主管部门审核后,向全国碳排放权注册登记机构申请变更登记。全国碳排放权注册登记机构应当通过全国碳排放权注册登记系统进行变更登记,并向社会公开。”此举规范了对重点排放单位在发生特殊情况时的注册登记的要求。
 
3.明确提出防止过度投机的交易行为
根据管理办法第二十二条:“全国碳排放权交易机构应当按照生态环境部有关规定,采取有效措施,发挥全国碳排放权交易市场引导温室气体减排的作用,防止过度投机的交易行为,维护市场健康发展。”此举延续了“发挥全国碳排放权交易市场引导温室气体减排的作用,防范金融方面的风险”的主基调。
 
4.明确了企业申请复核的时间节点
根据管理办法第十六条:“重点排放单位对分配的碳排放配额有异议的,可以自接到通知之日起七个工作日内,向分配配额的省级生态环境主管部门申请复核;省级生态环境主管部门应当自接到复核申请之日起十个工作日内,作出复核决定。”根据管理办法第二十七条:“重点排放单位对核查结果有异议的,可以自被告知核查结果之日起七个工作日内,向组织核查的省级生态环境主管部门申请复核;省级生态环境主管部门应当自接到复核申请之日起十个工作日内,作出复核决定。”此举对复核时限做出了明确规定,使得相关条款更更加完善和严谨。
 
5.排放报告原始数据材料需保留5年,定期公开
根据管理办法第二十五条:“重点排放单位需对排放报告的真实性、完整性和准确性负责”、“排放报告所涉数据的原始记录和管理台账应当至少保存五年。重点排放单位编制的年度温室气体排放报告应当定期公开,接受社会监督,涉及国家秘密和商业秘密的除外。”此举明确了重点排放单位在全国碳排放权交易中的主体责权,且确保了排放数据的可追溯性,但排放报告的披露主体是政府主管部门还是企业有待进一步明确。此外,正式的管理办法还明确“技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责”,进而从重点排放单位和技术服务机构两个层面确保排放数据的真实可靠。

几处调整
1.关于核查方式
根据征求意见稿第二十七条:“省级生态环境主管部门应当根据生态环境部有关规定,在“企业自证”的原则下,核查工作将不再面向所有的重点排放单位,而是由省级主管部门随机抽取核查对象,随机选派检查机构或核查人员,核查情况及结果及时向社会公开。

在碳市场启动初期,完全采用“企业自证”仍然难以保证数据质量。正式的管理办法第二十六条“省级生态环境主管部门应当组织开展对重点排放单位温室气体排放报告的核查”,和第三十一条“设区的市级以上地方生态环境主管部门根据对重点排放单位温室气体排放报告的核查结果,确定监督检查重点和频次。设区的市级以上地方生态环境主管部门应当采取“双随机、一公开”的方式,监督检查重点排放单位温室气体排放和碳排放配额清缴情况,相关情况按程序报生态环境部。”

此举说明一段时期内对重点排放单位的核查方式或将与现阶段一致,即由省级主管部门组织核查工作,对省内全部重点排放单位进行核查,市级主管部门仅对重点排放单位温室气体排放和碳排放配额清缴情况进行监督检查。究竟采取哪种核查方式,建议企业密切关注《企业温室气体核查指南(试行)》的正式公开稿。
 
2.关于纳入门槛
根据管理办法第八条:“温室气体排放单位符合下列条件的,应当列入温室气体重点排放单位(以下简称重点排放单位)名录:(一)属于全国碳排放权交易市场覆盖行业;(二)年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量。”关于“(一)”,试行第四条提出“全国碳排放权交易市场覆盖的温室气体种类和行业范围,由生态环境部拟订,按程序报批后实施,并向社会公开。”关于“(二)”,相比征求意见稿,删除 “(综合能源消费量约1万吨标准煤)”。
 
3.自愿注销助力碳中和
根据管理办法第十九条:国家鼓励重点排放单位、机构和个人,出于减少温室气体排放等公益目的自愿注销其所持有的碳排放配额。(征求意见稿第十五条提出:出于公益等目的,重点排放单位、机构和个人等可通过注册登记结算系统自愿注销其所拥有的排放配额。)从“可”变为“鼓励”,表明国家对各类市场参与主体自愿注销碳排放配额的行为持积极肯定的态度,也从行政管理的角度支持各类主体购买配额用于碳中和。
 
4.关于碳排放权的定义
征求意见稿中,对“碳排放权”的定义为:是指依法取得的向大气排放温室气体的权利。”管理办法则改为:“碳排放权,是指分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度。”修改后更为直观易懂。
 
5.关于国家核证自愿减排量的含义
根据征求意见稿:“国家核证自愿减排量是指符合生态环境部发布的温室气体自愿减排相关管理规定,在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量,简称ccer。”管理办法修改为:“国家核证自愿减排量是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证,并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。”修改后增加了对项目类型的描述,更为具体详实。

几处删减
1.未再提及监测计划相关内容
征求意见稿第二十五条提出:“重点排放单位应严格按照经备案的监测计划实施监测活动。监测计划发生重大变更的,应及时向生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门报告变更情况。”但管理办法中未再提及监测计划,或将在其他配套细则中体现。

2.未再提及“环境信息管理平台”
征求意见稿多次提到“环境信息管理平台”,如“重点排放单位,应当通过环境信息管理平台或生态环境部规定的其他方式,向省级生态环境主管部门主动报告纳入重点排放单位名录”、“注册登记结算系统应与环境信息管理平台实现连接,确保数据及时有效安全交互”、“生态环境主管部门可对核查技术服务机构进行监督检查,监督检查的时间、内容、结果以及处罚决定记入环境信息管理平台并予以公布”。新版管理办法中未再提及“环境信息管理平台”相关内容,推测未来或将建立专门的碳市场信息披露平台。

3.删除了信息公开的具体内容和信用监管、联合惩戒等内容
推测未来或将出台与信息披露、市场监管等方面的相关细则,故在此管理办法中未再列举具体内容。

《碳排放权交易管理办法(试行)》发布同日,生态环境部举办了碳排放权交易管理政策媒体吹风会。据吹风会通报,《管理办法》对标习近平主席关于二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景的重要宣示,进一步加强了对温室气体排放的控制和管理,为新形势下加快推进全国碳市场建设提供了更加有力的法制保障。1月1日,全国碳市场第一个履约周期正式启动(2021年1月1日—2021年12月31日),《碳排放权交易管理办法(试行)》的发布,标志着全国碳市场的建设和发展进入了新的阶段。

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