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黄有光:如何有效管理碳排放?给生态环境部的几点建议

2020-11-19 10:30 来源: 网易研究局

本月(2020年11月)初,生态环境部办公厅发布关于公开征求对《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)的意见的通知。本文提出一些建议。

中国不但在经济成长上取得骄人的成就,在绿水青山上,近年也有明显的进步,包括空气污染的减轻、水源的清化等,有目共睹。不过,本着精益求精的精神,本文提出几个可以进一步改进的地方。

碳排放是影响全球暖化甚至生存条件的重要问题,虽然不直接影响区域性的环境,但作为负责任的国家,中国很重视这个全球性公共物品。中国在这方面的贡献,也已经得到国际上的承认。例如,虽然马上要下台的美国总统特朗普曾经推文说,“全球暖化的概念是中国制造,为中国服务的,是为了使美国的制造业没有竞争性”,但他这个说法被美国自己的经济学诺奖得主威廉·诺德豪斯(William D.Nordhaus) 批判为“幻想”(fantasy)。这位诺奖得主也公正地确认,“认真分析显示,非碳化的速度的改善主要来自中国”(Nordhaus 2019, p.2009)。因此,中国对减排的重视,是有利于世界,也是有利于本国的,应该继续并加强。

针对这次管理办法,笔者认为可以考虑改进的包括下述几点。

1.附件1第八条【配额分配方式】:“排放配额分配初期以免费分配为主,适时引入有偿分配。”

让配额可以进行交易,显然是符合效率的。不过,笔者认为不应该免费分配,应该马上引入有偿分配。配额是稀缺的,而排放是会造成危害的,因此应该一开始就不要免费分配。这除了没有效率,还会引起各种困难,甚至滋长贪污行为等。配额收费多少,原则上应该根据排放对社会的危害而定(下详),但为了避免冲击太大,开始时可以部分收费,以后逐渐提高。另外的方法是,定出配额的数量后,用拍卖的方式分配配额,就不必订配额的价格或收费的大小。

2.第十条【配额分配】:“省级生态环境主管部门依据生态环境部制定的排放配额分配方法,向本行政区域内的重点排放单位分配排放配额。重点排放单位对排放配额分配结果有异议的...”。

这类分配上的困难与争议,如果配额不用行政摊牌,而用拍卖,就可能大量减少。关于拍卖的效率与方法,以及用摇号或其他行政摊派的无效性,我们上两次的文章已经讨论过了。

3.第十一条【配额调整】:“重点排放单位终止,或者因为分立、产能变化、工艺改变等原因使温室气体排放量发生重大变化的,省级生态环境主管部门应当根据实际情况,按照生态环境部公布的规定对其已获得的免费配额进行调整。”

用非市场方法,这类问题很多,很难处理,还会引致间接问题。

4.让配额可以交易虽然符合效率,但可以进一步考虑用税或费取代配额。

如果对包括碳排放等污染征收适量的污染税或环保税,就不必设置比较倾向于行政方法的配额(虽然配额的可以交易性提高其市场性),而且还可以有大量的财政收入,可以用来进行像除贫、提供公共物品、环保等投资。中国虽然已经开始采用环保税,但税额还严重偏低。征收环保税虽然会有一些行政成本,但要避免人们超越配额排放,依然有类似的成本。

可能有人认为,理论上应该对污染征收等于其造成的危害的税或费,但这危害可能影响广大久远,大小很难估计,尤其是关于影响全世界与多年后的人们的碳排放。然而,拙作(Ng 2004)论证,至少应该对污染征收清理污染的边际成本的税费,而这比较容易估计。还有,多数情形,这样的税费的收入,大于应该用来清理污染的总投资,因而解决清理污染的资金来源问题。具体而言,在碳排放方面,可以估计通过植树等方法来减少空气中的二氧化碳一个单位的边际成本,来对排放一个单位的二氧化碳至少征收等于这个边际成本的税,就能够达到大致的最优化。

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