节能量（用能权）有偿使用和交易是在降低能源消耗总量和强度双控目标的背景下提出的，两者的推行是为了达成能源消费总量控制的目标，有利于能源消费结构调整，推动能源要素高效配置，又不大幅增加企业负担。在节能量（用能权）机制的作用下，纳管企业可以通过调整能源消费结构，优化能耗技术，达到降低能源消费总量的目的。本文将整理节能量（用能权）市场的最新进展情况，分析存在的主要问题，并提出相应的政策建议。

（一）各地进行多种形式节能量交易探索，但未形成规模交易

2011年8月，国务院办公厅以国发【2011】26号印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》，首次提出“研究建立合同能源管理项目节能量审核和交易制度”。随后在2011年12月，国家发改委、财政部等十二部门联合印发了《万家企业节能低碳行动实施方案》，再次提出要研究建立万家企业节能量交易制度，并开展相关试点工作。

各地区在各自区域范围内对节能量交易进行了初步尝试。2013年2月，北京环交所联合中国资源综合利用协会能源资源综合利用专业委员会共同启动了内地首批节能量交易，交易总额达216.6吨标煤。2013年11月，山东省出台了全国首个节能量交易规章——《山东省节能量交易管理暂行办法》，对节能量交易内容、交易原则、交易主体、交易方式等内容做了相应规定。福建、江苏等其他地区针对项目节能量交易、行业节能量交易做了相应交易试水。山东、福建、江苏的交易规则如下图所示:

图1 山东、福建、江苏的节能量交易规则

总体来说，节能量交易在中国尚未形成规模，各地开展交易的领域较窄，有的地区只发展了基于项目的节能量交易，有的只针对特定行业开展交易，交易频率也较低。此外，近年来节能量交易缺乏国家政策支持，在2016年国家《“十三五”节能减排综合性工作方案》中并没有提到节能量交易，取而代之的是发展用能权交易。节能量现货交易极不活跃，交易信息透明度差，市场发展不成熟，也几乎没有任何融资工具推出。

（二）用能权交易在节能量交易基础上提出

用能权交易是在节能量交易基础上提出的，主要是为了在达到控制能源消耗这一目标的前提下，尽可能改进原节能量交易机制中的不足。相比于节能量交易，用能权交易具有程序相对简单、总量控制效果更佳、交易范围更广的优点，其发展历程如下图所示：

图2 用能权交易发展历程

2016年7月，国家发改委印发了《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，明确提出自2017年起，我国将在浙江、福建、河南、四川省开展用能权有偿使用和交易试点，并逐步完善方案，2019年试点任务取得阶段性成果，形成可复制可推广的经验，将在2020年开展试点效果评估，视情况逐步推广。方案公布后，四试点响应国家号召，均对用能权交易做了相应尝试，但由于各试点起步时间、社会基础等不同，各省工作进展不同，其中浙江省的推进力度最大。2018年年底之前各试点的推进情况如下图所示。2018年当年四试点推进工作，国家层面没有新的重大政策出台。

图3 截至2018年底四试点省份用能权交易进展情况

（三）2019年部分省市进行基础建设推动

节能量和用能权交易市场在2019年没有显著进展，也没有融资工具推出。用能权四试点地区在这期间大都在进行基础建设，发布了用能权交易相关管理条例和市场规则。全国各省市的推动情况如下图所示：

图4 节能量和用能权交易2019年的进展情况

（一）节能量交易与用能权交易本身存在市场重复建设的问题

节能量与用能权交易都是从能源消耗的角度来总体控制企业的能源消费，以达到节能减排的目的，只是采用的方法不同。节能量通过企业实际消耗的能源数量与目标能源消耗定额的差额作为指标来进行交易，用能权则是在能源消费总体控制的前提下，企业获得一定的初始配额，实际排放若超过初始配额就需要在交易平台上购买，没有用完配额可以卖出。另外，两者的规范对象都是重点用能单位，只不过各试点对纳入单位年能耗要求不一样，本质上没有区别。再者，在调控手段上，两者都是通过总量控制的方式来实现节能减排目标。基于两者的同质性，完全没有必要建设两个市场。

（二）与碳排放权交易市场存在重叠问题

用能权（节能量）交易的交易机制与现有的碳排放权交易制度高度相似，用能权交易的基础是能源消费总量控制，属于前端把控，碳排放权交易的基础是碳排放总量控制，属于末端把控，但鉴于燃料消耗量和碳排放量之间具有相互换算的关系，两者实际上测算的是同一个指标，两个市场存在重叠问题，会加重同时在两个市场监管下的企业的负担。

（三）相关法律法规和交易制度缺失

节能量和用能权交易，涉及产权的确认、转移和义务的确认、执行，需要立法确权。然而，与其他环境权益产品市场类似，节能量交易和用能权交易市场的发展缺乏立法基础。在国家层面，尚未出台相关管理办法和统一的交易制度来指导地方开展工作。在地方试点层面，各地区已推行或正在制定一些管理办法和交易制度，但进展有限，实施效果不尽人意。

（四）节能量评估、用能权配额的确定与发放执行难度大

节能量评估是指依据相应的法律法规和标准对实施节能项目后能源使用减少的数量进行量化的测量与验证。我国虽有一套对企业节能量的计算方法，但由于现实中影响企业能耗变化的因素很多且较为复杂，如节能技改、产品结构变化等。因此该方法在实际应用中还存在局限性，不能完全满足节能量评估的需求。在节能量验证方面，还缺乏权威公正的第三方认证机构。

用能权配额的确定与发放是用能权交易的基础和核心。国家发改委公布的《用能权有偿使用和交易制度试点方案》中提出，用能权确权的过程既要考虑国家的用能总量控制目标，又要结合地区间的经济社会发展水平、产业结构和布局、节能潜力和资源禀赋等因素，还要区分产能过剩行业和其他行业、高能耗行业和非高能耗行业、重点用能单位和非重点用能单位等的差异。这造成用能权配额的确定与发放存在很大技术性难题，在实际操作中执行难度很大。

（一）解决节能量交易与用能权交易间市场重复建设的问题

国家可评估目前试点的运行情况，综合考虑机制设计和交易制度等方面的因素，择优选择推行用能权或者节能量交易。从目前的试点情况来看，用能权交易是在节能量交易的基础上提出的，制度建设更完善，而且更多省份选择进行用能权交易，近年来发展也比较快，建议取缔节能量交易，发展用能权交易市场。

（二）做好与碳排放权交易制度的衔接工作

用能权（节能量）的交易机制和交易范围及手段与碳排放权交易高度重合，它们之间的衔接工作是亟待解决的问题。目前，用能权交易由国家工信部主管，碳排放权交易由生态环境部主管，监管部门需要做好协调，明确用能权交易与碳交易之间的关系，对纳入两个市场中的企业如何进行转换和抵扣等做出规定，最大程度避免增加企业负担，提高企业参与市场交易的积极性。

（三）建立健全法规制度体系，搭建好交易平台

用能权（节能量）交易是新兴的交易市场，需要建立和完善法规制度体系，为其顺利运行奠定基础。国家和各试点应尽快出台相关法律法规、细则和技术指导，完善顶层设计，促进市场良性运营。另外，需要搭建好统一的交易平台，做好基础设施建设，包括登记系统和交易系统等，并增加信息的透明度和数据的准确性。

（四）制定科学合理的方法学，完善交易规则

需要建立科学、统一、执行性强的方法学，包括配额的核算和分配方法、数据的监测方法和工具、企业核查方法等。配额的分配方法在实际执行中要切实可行；数据的监测方法要具体详尽，操作性强；对企业履约的考核要客观可靠，可以由有资质的第三方机构依据核定的方法学进行核查。还应制定统一的交易规则，包括交易实施细则、交易管理办法、交易程序、交易平台建设标准、交易监管等。

作者：

洪睿晨 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

研究指导：

崔   莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人