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温宗国:准确把握新政导向,加快新时期塑料污染治理

2020-4-2 15:54 来源: 可持续发展经济导刊 |作者: 温宗国

温宗国|清华大学环境学院长聘教授、循环经济产业研究中心主任,其带领的团队致力于循环经济、节能减排领域研究,在塑料污染治理及政策分析方面完成了系列研究成果。2019年以来,多次应邀参与国家发展和改革委员会、生态环境部组织的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》草案专家座谈会/研讨会,在各类重要的行业塑料污染防治研讨会上发表了近10次的学术报告。

“作为世界上塑料制品消费第一大国,我国积极主动采取行动,展望未来五年执行期内与之对应的措施、标准与方案,不仅将切实解决新时期我国的塑料污染治理问题,也将对全球塑料污染治理做出重要贡献。”

2020年1月19日,国家发展和改革委员会、生态环境部公布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》(以下简称《意见》)。《意见》发布以来,引发社会各界的高度关注和广泛讨论,准确解读并深刻把握《意见》的政策导向和主要任务,对于推动我国塑料加工行业和再生利用行业的可持续发展,响应国际社会塑料污染治理潮流具有重要意义。

《意见》出台的国内外背景

全球范围内世界各国对于塑料污染问题的持续性关注由来已早。2017年以来,对于海洋塑料污染的关注以及人类在环境中检测出大量微塑料颗粒现象,使得国际社会意识到了塑料污染问题已愈加严重。塑料污染防治议题逐渐成为国际热门话题,引起全球范围内关于减塑和应对塑料污染的大讨论。

2018年6月,联合国环境规划署以 “Beat Plastic Pollution”(塑战塑决)作为世界环境日主题,并发布了《Single-use Plastics: A roadmap for Sustainability》报告,呼吁全世界齐心协力对抗一次性塑料污染问题。这标志着一次性塑料污染开始成为全球共同关注的重要环境污染问题。各国政府、社会组织、企业等主体纷纷开展应对行为:如肯尼亚政府率先发布“最严禁塑令”,明确要求境内禁止使用、制造和进口所有用于商业和家庭用途的手提塑料袋和平底塑料袋;欧盟于2019年3月通过《禁止一次性塑料使用的议案》,禁止约10种常见的导致海洋污染的塑料制品使用;星巴克公司较早地公布了无吸管杯盖设计,并承诺2020年前全球所有门店禁用塑料吸管等。

在全球面临挑战的背景下,中国政府也积极开展塑料污染治理措施。我国首次针对塑料污染问题的政策可以追溯到2007年,当时国务院办公厅发布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》(国办发〔2007〕72号)。据估测,该《通知》实施10年以来全社会累计减少塑料袋消耗100万吨以上,在我国过去的塑料污染防治进程中发挥了重要作用。

然而,该《通知》在执行过程中显露出若干弊端。从限制塑料制品品类角度,仅限制塑料袋单一品类,其他一次性塑料制品不受影响,薄膜类、平口袋类塑料制品用量增长迅速;从监管覆盖范围角度,虽然引入了塑料袋收费制,在大型超市执行较好,但是由于缺乏有效监管,在农贸市场等场合作用不明显;从政策持续更新机制角度,执行期内并未随着时代变迁扩展塑料制品适用范围,无法覆盖到更多受到关注的塑料污染问题;从促进废塑料再生利用角度,塑料代谢核算表明我国近年来废塑料回收利用的增长速度远低于废塑料产生量的增长速度,导致塑料回收利用率持续走低。

为了解决新时期我国的塑料污染问题,2018年初,国家发改委及有关部门针对不同领域塑料制品的污染治理要求,研究编制了《意见》的草案,前后历时一年半时间修改完善。2019年9月,习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议,审议通过了《意见》草案,并于2020年1月由国家发改委、生态环境部联合发布。该《意见》的出台,是积极应对当前塑料环境污染问题、有力有序有效治理塑料污染、树立绿色发展理念和保障人民群众健康的重要体现。

主要政策导向和任务

《意见》开篇明确指出政策出台的基本背景。塑料在生产生活中应用广泛,是重要的基础材料。但是不规范生产、使用塑料制品和回收处置塑料废弃物,会造成能源资源浪费和环境污染,加大资源环境压力。积极应对塑料污染,事关人民群众健康,事关我国生态文明建设和高质量发展。因此,为贯彻落实党中央、国务院决策部署,进一步加强塑料污染治理,建立健全塑料制品长效管理机制,经国务院同意提出该《意见》。

塑料制品代谢的全生命周期环节众多,主要包括塑料制品生产加工环节、消费环节、使用后废弃回收再利用环节,与诸多上下游产业产生紧密关联。随着我国经济持续快速增长,塑料制品产业不断发展。在生产和消费端,目前塑料制品的生产和使用量迅速增长,其中一次性制品占比巨大,不当处置为生态环境带来了巨大压力。而在回收端,目前我国规范化回收的手段有限,导致塑料制品废弃后进行高效高值再生利用的占比偏低,同时全社会目前尚缺乏对于塑料制品循环利用的整体意识。

基于此,该《意见》以这些全生命周期的突出问题为导向,覆盖目前塑料全产业链,提出了塑料污染系统治理的指导意见。该《意见》内容分为五大部分:源头减量、替代循环、规范回收、强化支撑、组织实施。以“禁限一批、替代一批、规范一批”为总体指导思想,对塑料全产业链的不同环节分别提出了污染治理要求。

该《意见》的主要任务和措施体现了系统性、协同性和有序性的三个特点:

一是系统性,体现在其基本涵盖了塑料制品生产、流通、使用、回收、处置全过程和各环节,突出全生命周期管理的系统性和整体性,有利于建立治理塑料污染的长效机制。

二是协同性,体现在其将禁限、循环、替代等方式协同执行,同时提出增加环境友好的绿色产品供给,培育可循环易回收的新业态新模式,通过园区化的形式对废塑料制品进行再生利用或能量回收的多举措协同发展。

三是有序性,体现在该《意见》制定的目标“分地区、分时间、分领域”,充分考虑到我国各地区和各行业的差异性,区分重点城市、地级以上城市和相关县级城市,按照2020年、2022年、2025年三个时间段,分步骤、分领域有序推进共同而有区别的塑料污染治理目标,符合基本国情和因地制宜原则,提升了《意见》的可行性。

《意见》对于塑料污染治理路径分两条实施路线同步开展,即禁限路线与循环路线。在禁限路线中,《意见》提出了大致禁限的范围,逐步推进源头减量化的目标,强调禁限目录的动态更新。在循环路线中,《意见》强调要通过规范回收、循环再利用和在重点领域投放回收设施实现塑料污染治理。与此同时,仍然需要进一步匹配政策、法律、标准、科技手段等多方面措施,鼓励社会组织实施与全民参与。需要强调,该项政策能否取得积极有效的塑料污染治理效果,核心不仅在于实施路线是否合理,更在于主要任务能否得到有效执行。

针对社会普遍关心的可降解塑料,《意见》明确鼓励可降解塑料的开发利用。然而,我国可降解塑料的年产能约数十万吨,实现《意见》中各行业提出的禁限目标,在保持经济与消费稳定增长的情况下,所需替代的一次性塑料制品用量需要上千万吨,可降解塑料产能无法完全覆盖,对于目标的实现将会面临重大挑战,另一方面也为可降解塑料产业提供了巨大的市场空间。

《意见》有关任务和目标的实现,仍然需要可降解材料(包括可降解塑料、纸类等)与可循环使用材料(传统塑料或布袋等非塑料制品,配合可循环的新设计、新商业模式)的协同发展和共同推进,才有望替代现有和未来一次性塑料制品的使用。

中国与欧盟的政策比较及展望

中国《关于进一步加强塑料污染治理的意见》尚处于出台伊始,在具体执行上仍需要发挥“摸着石头过河”的主观能动性,同时社会公众参与共治的程度也将决定政策的执行效果,也必将影响国际社会塑料污染治理的行动成效。

作为当前全球塑料污染治理的两大重要政策,中国的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》与欧盟的《禁止一次性塑料使用的议案》存在诸多共性因素,两者均主要针对一次性塑料污染问题,相较于塑料的资源属性,中欧新政均重点考虑塑料的环境污染属性。同时,两者同样以禁限和循环两个方向作为政策路线协同发力,体现由塑料消耗的线性模式向循环型社会转型的发展趋势。

然而,二者也因国情和行业差别具有明显不同的政策特征。欧盟《禁止一次性塑料使用的议案》具有4大特点:在政策执行对象上,塑料制品禁限范围比较聚焦,重点针对海洋塑料污染;在政策目标及指标上,针对一些塑料制品明确制定了回收率、再生制品用量的要求;在政策执行上,由于欧盟成员相对分散,欧盟并不设定具体的执行路线,而是通过规定成员必须达成目标的最晚年限来推进政策;在政策定位角度上,欧盟将治理塑料污染的政策提高到地区战略与产业投资创新的高度,以此带动新塑料经济,通过产业发展创造就业。

对比而言,我国本次《意见》虽然出台时间较晚,但是限令的生效时间比欧盟更早,行动更为迅速。同时,《意见》多次强调要强化执法,完善标准体系建设。另外,对于我国电商、外卖、物流等具有中国特色的优势产业与新兴产业,也提出了大量有针对性的规范性意见。与此同时,《意见》还将塑料污染治理效果纳入政府考核和环境督查的范畴,势必为政策执行提供强有力的保障。

作为世界具有代表性的塑料制品生产、消费地区,中国与欧盟都采取了有力行动,出台塑料污染治理措施,这意味着国际社会已经给予塑料污染问题足够的重视并着力于解决实际问题。过去,塑料作为重要的基础材料,与社会经济发展高度相关,其作为一种资源而被不断开发利用,然而世界各国和社会各界人士对于其环境污染属性的认识却相对不足。

我国《意见》的出台,不仅为我国塑料制品和回收利用产业,同时也为全球塑料产业提供了认识问题的新视角,尤其是进一步明确了塑料全产业链企业的主体责任,必将有利于形成多元参与、社会共治、政府监督、行业组织、公众共同参与的氛围。作为世界上塑料制品消费第一大国,我国积极主动采取行动,展望未来五年执行期内与之对应的措施、标准与方案,不仅将切实解决新时期我国的塑料污染治理问题,也将对全球塑料污染治理做出重要贡献。

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