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《福建省用能权交易管理暂行办法》解析及政策建议

2020-3-5 16:38 来源: IIGF |作者: 洪睿晨

2020年1月6日,福建省人民政府公布《福建省用能权交易管理暂行办法》(福建省人民政府令第212号,以下简称《暂行办法》),确定自2020年3月1日正式实施。此次公布的暂行办法以地方政府规章的形式确立了用能权交易在福建省的立法地位,为用能权交易提供法律保障。本文将简析该暂行办法,并结合福建省用能权交易建设历史进展情况,提出进一步建设中国用能权交易市场的建议。

一、《暂行办法》要点解析

福建省出台的暂行办法共七章三十五条,涉及用能权交易的指标管理、市场交易、监测、报告、审核与清缴、监督和保障等各方面,对用能权交易进行全面的监管和规范。用能权是指在能源消费总量和强度控制的前提下,用能单位经核发或者交易取得的,允许其使用的年度综合能源消费量的权利。用能权于2019年12月同碳排放权、排污权一起纳入国家发改委《全国公共资源交易目录》,明确了市场化形式配置公共资源的方式。

(一) 用能权指标设定以福建省能源消费总量、强度控制目标为标的

《暂行办法》规定,用能权指标总量设定和分配方法应根据国家下达的能源消费总量、强度控制目标,并结合福建省本省经济发展目标和产业政策等因素,制定用能权指标总量设定和分配办法,确定年度用能权指标总量。为了维持市场稳定,用能权交易主管部门可在年度用能权指标总量中预留一定数量的指标,用于市场调节、新增产能等。用能权指标分配方案应按照公开、公平、公正原则进行制定,并通过用能权注册登记系统发放给交易主体。

(二) 用能权市场交易既包含纳管单位又鼓励自愿参加

《暂行办法》规定用能权交易主体包括用能单位和符合交易规则要求的其他法人单位,而用能单位包括应当纳入用能权交易的单位和自愿参与用能权交易的单位,对个人参与者是否可以参与用能权交易未做出规定。福建省用能权交易的产品包括用能权指标以及其他按照规定开展用能权交易活动的相关产品,为以用能权指标为资产标的的融资工具交易留出空间。在交易方式上,福建省允许使用挂牌点选、单向竞价、协议转让或者国家和本省规定的其他方式进行用能权指标的相关交易。交易价格由交易参与方根据市场供求关系确定,禁止通过操纵供求和发布虚假信息等方式扰乱市场秩序。

(三) 用能权指标监测和审核报告

用能权指标的监测和审核由当地用能权交易主管部门执行,用能权交易单位应根据主管部门的要求,做好能源消费量数据计量、监测和统计,编制上年度能源消费量报告,经设区的市人民政府用能权交易主管部门初审后,报省人民政府用能权交易主管部门审核。此外,主管部门可委托第三方机构,结合能耗在线监测数据,对用能权交易主体的年度能源消费量报告进行现场核查,并报送省人民政府用能权交易主管部门。用能权交易主管部门可根据能源消费量报告和审核报告,确认用能权交易主体上年度的能源消费量。

(四) 监督和保障

《暂行办法》对用能权交易信息披露作出相关要求以保证信息的透明度,接受公众监督,保障市场公平公开公正运行。首先,政府主管部门应定期向公众披露用能权交易主体的纳入范围及名单以及年度用能权指标清缴完成情况、指标总量设定和分配方法、指标使用规则、第三方机构名单及其变动情况等信息,保证信息透明度。其次,主管部门应当建立用能权交易主体、第三方机构、交易机构以及其他市场参与者参加用能权交易的相关行为信用档案,纳入信用管理体系,建立跨部门协同监管联合惩戒机制,建立守信激励和失信惩戒制度,对严格遵守交易制度的单位予以奖励,对未能及时进行指标清缴的单位进行惩罚。

二、《暂行办法》出台的意义

(一) 健全用能权交易法规,形成完整的交易配套体系

随着《暂行办法》的出台,福建省用能权交易市场形成了健全的配套政策支持体系,相关政策如表1所示。福建省出台的用能权交易政策文件既有对能源消费量审核、报告、指标分配的相关指南和管理办法,确保用能权交易在指标设置上的科学性;又有针对用能权交易市场参与方的管理办法,为市场化手段进行用能权指标交易提供制度保障。整体来说,福建省用能权交易市场的政策体系在四个国家用能权试点省份(另外三个为浙江省、河南省和四川省)中较为完备。

表1. 福建省用能权交易市场政策体系

来源:根据公开资料整理

(二) 确立了用能权交易各方职责,保证交易良好运行

《暂行办法》明确了福建省用能权交易参与主体以及各自的职责,保证了本省用能权交易的良好运行。首先,省、设区的市人民政府工业和信息化主管部门是本行政区域用能权交易主管部门,负责本行政区域用能权交易的监督管理,其他有关部门则按照相关职责,协同做好用能权交易相关的监督管理工作。其次,用能权交易主体应根据主管部门要求,做好能源消费量数据计量、监测和统计,编制上年度能源消费量报告,经主管部门初审后,报省人民政府用能权交易主管部门审核。另外,主管部门可委托第三方机构结合能耗在线监测数据,对用能权交易主体的年度能源消费量报告进行现场核查并出具审核报告,报送至主管部门。

(三) 为国家推行用能权交易提供良好的示范效应

福建省作为国家四个用能权交易试点之一,积极出台政策支持本试点用能权交易,试点建设工作走在四个试点的前列。福建省用能权交易试点范围较广,配套政策支持较全面,指标分配方案较多元。此次出台的暂行办法更是以地方政府规章的形式奠定了用能权交易在福建省的立法地位。这些基础建设都为用能权交易的开展提供强力支持,也为国家推动用能权交易提供试点工作经验。

三、对进一步建设中国用能权交易市场的建议

(一) 积累先进试点经验,探索全国范围推行的最佳方案

用能权试点工作自2016年开展以来已进行了一段时间,按计划将在2020年进行试点效果评估,试情况推广。试点期间有的试点工作进度较快,已经形成了较为完备的政策环境,不论是政策出台还是市场反应都较积极。应鼓励这些试点进行实际交易,积累工作经验,总结试点推行用能权交易过程中遇到的问题,并找出相应解决方案,探索用能权交易在全国范围推广的可行方案。

(二) 完善用能权交易配套制度,确保市场平稳运行

完备的配套制度是用能权市场能够良性运行的基础。用能权市场全国交易开始前应先制定完善的相关配套制度,保证用能权指标发放的公允和科学、市场运行的规范。配套制度既应该包括用能单位能源消费报告和审核相关办法,又应该包括规范用能权指标交易市场运行的管理办法,还应该包括规范第三方核证机构审核报告严谨科学的指导意见,以便构建公平竞争的市场环境,增加市场透明度,促进企业进行能源转型升级,达到控制能源消费总量和强度的目的。

(三) 解决用能权和碳排放权交易市场的重复建设问题

目前用能权和碳排放权交易均在我国开展。用能权交易的基础是能源消费总量控制,属于前端把控,碳排放权交易的基础是碳排放总量控制,属于末端把控,但鉴于燃料消耗量和碳排放量之间具有相互换算的关系,两者本质上测算的是同一个指标,两个市场存在重叠问题。双重管制会增加企业负担,打击企业参与节能减排的积极性,与设立环境权益市场的初衷不符。因此监管部门在机制设计中应充分考虑协调重复建设的问题,避免增加企业负担。

作者:
洪睿晨 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

指导:
崔  莹  中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

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