为指导各地深化公共资源交易平台整合共享，积极稳妥推进公共资源市场化配置，国家发展改革委近日印发《全国公共资源交易目录指引》（发改法规〔2019〕2024号），明确了公共资源范围，共包括9大类16个子项，按照“应进必进”的原则，排污权、碳排放权和用能权等环境权益类公共资源作为“应该或可以通过市场化方式配置的公共资源”涵盖其中。

2016年9月出台的《用能权有偿使用和交易制度试点方案》（发改环资[2016]1659号）提出，“研究推动用能权交易平台与统一的公共资源交易平台有效对接”；2017年12月印发的《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（发改气候规〔2017〕2191号）提出，“建立全国统一、互联互通、监管严格的碳排放权交易系统，并纳入全国公共资源交易平台体系管理”。《全国公共资源交易目录指引》的印发，表明碳排放权等环境权正式被纳入全国公共资源的范围，此前我国公共资源交易主要涉及工程建设、政府采购、国土交易和产权交易。

公共资源交易是指涉及公共利益、公众安全的具有公有性、公益性的资源交易活动。

公共资源交易平台是指实施统一的制度和标准、具备开放共享的公共资源交易电子服务系统和规范透明的运行机制，为市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共资源交易综合服务的体系。

2018年4月，国家发展改革委副主任林念修在全国公共资源交易平台整合工作电视电话会议上的讲话中提到，我国地方公共资源交易平台有1403个。国家公共资源交易平台（http://www.ggzy.gov.cn/）于2017年1月1日正式上线运行，为各级各类公共资源电子化交易提供公共入口、公共通道和综合技术支撑。现已实现与全国31个省区市和新疆生产建设兵团的信息共享，汇集了全国公共资源交易、主体、专家、信用、监管信息，依法依规对各类公共资源交易信息进行公开，并为市场主体和社会公众提供形式丰富的信息服务。

公共资源交易平台运行服务机构是指由政府推动设立或政府通过购买服务等方式确定的，通过资源整合共享方式，为公共资源交易相关市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共服务的单位。公共资源交易中心是公共资源交易平台主要运行服务机构。

以广州公共资源交易中心为例，作为广州市政府直属副局级事业单位，中心内设26个部门，职工300余人。2019年广州公共资源交易中心完成各类公共资源交易项目超过39万宗，交易额近9000亿元，交易规模在全国位居前列。

《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）提到，由于我国公共资源交易市场总体上仍处于发展初期，各类交易市场分散设立、重复建设，市场资源不共享；有些交易市场职能定位不准，运行不规范，公开性和透明度不够，违法干预交易主体自主权；公共资源交易服务、管理和监督职责不清，监管缺位、越位和错位现象不同程度存在。这些问题严重制约了公共资源交易市场的健康有序发展，加剧了地方保护和市场分割，不利于激发市场活力。建立统一的公共资源交易平台，有利于防止公共资源交易碎片化，加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系；有利于推动政府职能转变，提高行政监管和公共服务水平；有利于促进公共资源交易阳光操作，强化对行政权力的监督制约，推进预防和惩治腐败体系建设。

在统一服务平台方面，通过整合分散设立的各类交易平台，打造在全国范围内互联互通的公共资源交易生态系统。在这个统一的服务平台上，市场主体可以不受行政区域的限制，选择符合专业需求的交易平台。市场主体可以从不同地区的一个端口进入，就可以查询掌握和使用全国范围内的信息和资源，从而使所有的公共资源交易纳入全国统一的平台体系，实现“平台之外无交易”。

在统一信息共享方面，制定国家电子交易公共服务系统技术标准和数据规范。由各省级政府按照国家统一标准整合建立全辖区统一、终端覆盖市县的电子公共服务系统。各级公共资源交易平台充分发挥电子公共服务系统枢纽作用，通过连接电子交易和监管系统，整合共享市场信息和监管信息等。

2019年5月，国务院办公厅印发《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》（国办函〔2019〕41号），提出深化公共资源交易平台整合共享的四个基本原则：

坚持应进必进，推动各类公共资源交易进平台。对于应该或可以通过市场化方式配置的公共资源，建立交易目录清单，加快推进清单内公共资源平台交易全覆盖，做到“平台之外无交易”。

坚持统一规范，推动平台整合和互联共享。在政府主导下，进一步整合规范公共资源交易平台，不断完善分类统一的交易制度规则、技术标准和数据规范，促进平台互联互通和信息充分共享。

坚持公开透明，推动公共资源阳光交易。实行公共资源交易全过程信息公开，保证各类交易行为动态留痕、可追溯。大力推进部门协同监管、信用监管和智慧监管，充分发挥市场主体、行业组织、社会公众、新闻媒体外部监督作用，确保监督到位。

坚持服务高效，推动平台利企便民。深化“放管服”改革，突出公共资源交易平台的公共服务职能定位，进一步精简办事流程，推行网上办理，降低制度性交易成本，推动公共资源交易从依托有形场所向以电子化平台为主转变。

（1）公共资源交易要求“平台之外无交易”，线下交易如何处理？

2019年4月，生态环境部发布的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》中提到“碳排放权交易可以采取集中竞价、协议等方式进行。”目前我国的碳排放权、用能权和排污权交易试点，都允许协议转让（线下交易）的交易方式，即买卖双方通过书面合同达成意向，然后在交易所完成交割，实现一对一交易。此举既为双方提供灵活的协商空间，也借助交易所这一信用媒介，保障了资金和配额的安全划转。环境权益类交易纳入全国公共资源交易平台后，协议交易方式如何规范和管理有待进一步明确，猜测可能会延续试点地区的做法。

（2）四权之一的“水权”此次未纳入国家公共资源目录

十八届五中全会曾提出,“坚持绿色发展,树立节约集约循环利用的资源观,建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度”，但近日公布的《全国公共资源目录指引》（下简称“目录”）中并未发现“水权”。查阅近日新闻发现，2019年12月27日，为进一步规范水权交易行为，宁夏自治区水利厅与自治区公共资源交易管理局联合推进水权交易网上平台建设，共同印发《宁夏回族自治区水权交易流程指南（试行）》，标志着宁夏水资源将作为公共资源实现统一管理、统一交易。其实，这一做法与目录指引并不违背。《目录》强调，“各地要结合实际，在《目录》基础上依法拓展，抓紧制定印发本地区公共资源交易目录清单”。由此可见，各地公共资源交易目录会不尽相同。此外，《目录》将实行动态管理，根据实际情况适时更新修订，未来或将水权纳入。

（3）公共资源交易平台有助于市场监管

《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》提出，创新公共资源交易监管体制，着力提高公共资源配置效率和公平性，着力提升公共资源交易服务质量，激发市场活力和社会创造力。具体措施包括：实施协同监管，推进公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离，探索推进公共资源交易综合监管，加大信息公开力度，畅通社会监督渠道。强化信用监管，制定全国统一的公共资源交易信用标准，依法依规开展守信联合激励和失信联合惩戒。开展智慧监管，运用大数据、云计算等现代信息技术手段，及时发现并自动预警违法违规行为，实行公共资源交易全过程信息公开，保证各类交易行为动态留痕、可追溯。公共资源交易平台的统一监管体系有利于促进环境权益类交易市场持续健康发展，形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的现代市场体系。