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优化利用国际绿色资本,推动我国土壤修复项目发展

2019-12-30 16:40 来源: IIGF |作者: 王子叶

土壤问题是中国环境工作中不可忽视的问题。土地流失、土壤污染等问题已成为阻碍经济社会可持续发展的一项严峻挑战。据生态环境部2017年发布的《中国生态环境状况公报》显示,中国土壤侵蚀总面积294.9万平方千米,占普查范围总面积的31.1%。[i]北极星环境修复网的一项调查表明,长三角地区至少10%的土壤基本丧失生产力;华南地区有近40%的农田菜地土壤重金属污染超标,其中10%属严重超标;2016年5月国务院印发的《土壤污染防治行动计划》(也称土十条)中针对土壤修复工作作出明确指示,具体将分为三阶段开展,以2020年、2030年、本世纪中叶为三个时间节点,逐步实现土壤环境风险基本管控、土壤环境质量稳中向好及生态系统良性循环。本文将通过具体实例介绍国际资本在土壤修复项目中的重要作用,为我国土壤修复工作提供宝贵经验的同时,探讨国际绿色资本参与土壤修复项目的挑战和应对之道。

一、国际合作在我国土壤修复项目投融资中所充当的角色

我国土壤修复项目投融资市场资金缺口较大,拥有广阔的发展空间。目前而言,我国90%以上的土地修复资金来源于政府拨款,多层次资本市场的优势未能进一步挖掘。近年来,随着国际资本市场利率下行,国际资金成本逐渐降低,我国政府逐渐考虑引入国际资本支持土壤修复项目建设。目前来看,具体投融资模式主要分为两种,一种是从国际组织获取贷款(如从世界银行、亚洲发展银行或其他国际组织获取贷款),另一种是获取其他专项基金或拨款。

(一)   国际组织贷款——湖南株洲工业园区土壤恢复项目

湖南省株洲市位于20世纪50年代建立的中国八大工业基地的湘江下游地区,60年的冶炼工业发展在带动当地经济的同时也造成了“清水塘工业园区”严重的土壤金属污染问题,“清水塘工业园区”也因此被列入“湘江流域重金属污染防治实施计划”的国家级试点区域。2016年年初,世界银行为株洲清水塘园区的重污染防治项目提供了150,000,000美元贷款,用于在工业污染地区开展土壤修复、废物处理、水源沉淀处理、受污染土壤垃圾堆建设等。该项目实施期为2016年至2021年,预计直接受益人群6,237人,间接受益人群262,000人。2016年4月,项目相关单位已委托开展环境影响测评(EIA),且环评报告已在指定要求下完成,项目开展至今十分顺利。

图1. 需要治理的区域分布图
来源:世界银行贷款湖南株洲清水塘区域重金属污染环境治理工程项目环境管理计划(SFG1278)

(二)   其他专项基金拨款——全球环境基金对我国西部地区土壤修复赠款

世界银行旗下的全球环境基金向中国西部地区提供525万美元赠款,资金主要用于恢复中国西部地区的退化土地,帮助地区政府加强其防治土地退化能力,优化可持续的森林和草原管理、引进退化土壤的最佳修复方法,从而达成恢复当地生态环境的目标。项目相关工作从2015年2月开始,于2018年1月底结束,总预算为2330万美元,资金剩余部分由政府提供,项目范围将涉及内蒙古自治区、甘肃青海陕西贵州四川省,预计将提高180万公顷土地的生产力。

总体来看,引入国际机构组织的资金支持我国土壤修复工作,取得了一定的成果,也形成了一系列宝贵的合作经验。在当前国家严控地方债务的大背景之下,若仅仅依靠地方政府的财政划拨,不利于有效分散金融风险,解决资金链断裂问题,尤其是我国经济发展较为缓慢的区域更需要探索出一条参与主体多元、风险共担机制完善的土壤修复投融资路径,实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。

二、利用国际融资支持我国土壤修复项目的优势

(一)   资金使用期限长,融资成本低于国内市场水平

以世界银行贷款为例,硬贷款(指条件较苛刻的贷款)的最长期限为20年,平均期限为17年,拥有5年的宽限期,定期偿还本金和利息的时点从第6年开始,前5年只需借款方支付利息;软贷款的最长期限为50年,宽限期为10年,从第11年开始偿还本金和利息即可。世界银行贷款相较于其他融资方式(普遍期限10年左右),具有可使用期限长、时间限制较为宽松、偿付条款较为灵活等优势。此外,世界银行贷款资金主要来自成员国的实收资本(多数为资本市场发行的中长期债券),由于债券的信用评级较高、融资成本较低,因此贷款利率低于国内市场水平。土壤修复项目的施工时续期长、修复后资金回收期也较长,传统的银行短期借款等方式会造成期限错配等问题。通过吸引国际资本为土壤修复项目进行融资,锁定低成本、长期险资金,会是一个切实可行的融资模式。

(二)   有利于促进我国相关机构组织的能力建设

国际机构在项目管理方面有相较于国内机构更加成熟的体系,随着项目的进展以及与国际机构在项目监管过程中的频繁接触,我国管理人员可以向国际机构学习有价值的项目管理和运行经验,同时也能够通过走访、有关部门人员的相互沟通等方式搭建与国际专家交流的有效平台。此外,国际资金的采购和使用都需要符合相应的环境与社会标准和招标流程,严格的资金使用要求可以进一步规范我国的国际招标和采购,助力我国绿色金融与可持续金融标准化工作进程。未来,土壤修复工作如能充分利用国际投融资模式,将会有效推动我国相关机构组织的能力建设、提高标准化工作水平,进一步支持我国生态文明建设,为土壤修复项目拓宽融资渠道。

三、利用国际融资发展土壤修复项目面临的挑战

(一)   国际机构相关规定门槛较高,国内项目外资使用较为困难

国际机构对于项目的管理水平突出,同时对资金的使用有一整套的监管要求,其中大部分对于中国地方部门和企业来说过于复杂。由于审查程序的复杂性和高标准严要求,导致资金审核过程周期相对较长。例如,来自世界银行贷款的项目都需要符合世界银行的相关筛选标准,这也意味着每一步资金运用都需要严格遵守世界银行的监管要求。国内项目管理者通常在申请下国际机构贷款后,因为国际机构对资金使用的标准过高,从而无法明确资金的使用方式,导致资金“物不尽其用”,严重阻碍了项目的持续推进。

(二)   合规审核流程繁复,项目周期缓慢

项目顺利获得国际资金支持后,还需要通过国内关于外资使用的合规审核流程,得到国内有关部门的批准和项目投资者的审计后方可进一步加以利用。在国内,来自外国的投资项目须经过发改委的批准,而且土壤修复项目须经生态环境部批准;同时,国际机构需要对项目财务、经济和环评报告进行彻底审查,以确保项目风险的有效评估。在上文提到的株洲项目中,由于项目的批准,环评报告必须基于公众意见进行修改,并且每一步必须按照世界银行的要求进行,致使整个项目的流程虽然稳步推进,但是在资金投入和投产建设期限上受到了一定延迟。

(三)   融资渠道与工具相对单一

目前,投入到我国土壤修复领域的国际资本基本仅仅来源于以世界银行为代表的国际开发性金融机构,商业资本参与度极少。融资工具也仅限于贷款、赠款等形式,撬动社会资本的潜能还有待进一步发掘。放眼全球,很多国家已经开始利用国际资本通过发行债券、混合融资、建立众筹平台等方式,创新金融工具,增强国际资本的“雪球效应”。在利用国际资本的方式上,我国还需在融资渠道和融资工具上进一步加大创新力度。


四、加强国际合作,撬动土壤修复领域绿色资本的建议

(一)   改善国内投资环境,吸引国际责任投资者对我国土壤修复事业的关注

土壤修复项目具有建设时续期和资金回收期较长的的特点,而境外资金在利率和时限要求上相较于传统融资模式具备相对优势。然而,由于目前世界范围内绿色项目资金缺口大,以世界银行为代表的国际投融资机构只可满足部分贷款需求。因此,改善国内投资环境,持续加强国内资本市场对外开放力度、优化提升国内营商环境、降低制度性交易成本,以不断完善的经济环境和政策环境以及高质量项目资源吸引优质国际责任投资者的关注,撬动更多国际社会资金支持我国绿色事业,从当前来看显得尤为重要。

(二)   加强机构间协作,提升行政审批效率

国内有关部门和国际机构在项目审计方面存在着进度不匹配、沟通效率低下等问题直接导致项目进展缓慢。因此,合理高效利用国际融资的前提是加大国内监管部门对于相关项目审查过程的支持。在国内绿色项目国际融资的地方试点中,需要建立起专门针对境外投融资的绿色金融标准和统计体系,成立绿色金融综合服务平台,简化绿色国际融资项目的认证、评估、登记等过程,搭建起国内外机构间的沟通协作机制,切实提升行政审批效率,实现国内绿色项目与国际资金的顺利对接。

(三)   拓宽国际融资渠道,创新融资工具,加强撬动社会资本

据统计,我国仍存在4亿亩包括场地、耕地、山林在内的土壤待修复,预计需要10万亿元至15万亿元人民币的资金支持。仅靠政府拨款加上世行、亚行、全球环境基金、中美绿色基金等国际机构的赠款,远远无法弥补这项资金缺口。必须进一步拓宽融资渠道,创新金融工具,最大化撬动国内外商业资本和社会资本的参与。建议借鉴绿色产业领域相对成熟的清洁能源、气候减缓等项目的融资方式,探索绿色债券、绿色基金、绿色PPP、混合融资等工具吸引国际资本的潜力。

本文改编自中国生态环境部环境规划院、国际可持续发展研究会、挪威水环境研究所、中央财经大学绿色金融国际研究院与奥斯陆国际气候与环境研究中心系列报告Financing Models for Soil Remediation,特此致谢。

参考文献
1. 生态环保部 (2017)《中国生态环境状况公报》,http://www.mee.gov.cn/hjzl/trhj/201806/P020180601375205890427.pdf
2. 国务院(2016)《土壤污染防治行动计划, http://download.ramboll-environ.com/environcorp/ChinaUpdate_October2016%20-%20Chinese.pdf

作者:
王子叶 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理

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