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市场机制与经济政策 中国绿色增长的引擎

2019-10-28 14:07 来源: 能源基金会

2008年起,“雾霾”成为中国社会集体关注的焦点。关停重点污染企业、强化监督执法、加大末端治理力度等铁腕治理政策措施相继推出,轰轰烈烈的治霾行动在中国各地广泛开展。与此同时,全球气候变化问题日益严峻,应对气候变化开始成为中国加快经济发展方式转变的重大战略机遇,一系列节能减排的政策措施浮出水面。


强力的行政措施起到了立竿见影的效果。而如何用市场机制推动企业的绿色发展和自愿减排、如何让环保、气候融入经济政策,则成为解决更深层次问题的一把钥匙。 

这也是能源基金会努力推动的方向。从为中国第一部环境保护税法的出台提供全面的支持,到为全国碳市场的建立与实施出谋划策,都能看到能源基金会的不懈努力和贡献。

率先启动
为中国首部环境税法的诞生探路

早在1978年,中国就开始运用经济的手段控制企业环境污染物的排放。排污收费制度就是在那个时候制定并实施,一定程度上缓解了经济发展对资源环境造成的压力。但是作为行政性的收费制度,它的法律基础相对薄弱,对征管执行造成影响。


20世纪末,国际税收学界兴起环境保护税实施热潮。环境税将环境污染与生态破坏的社会成本内化到生产成本和市场价格中,本着污染者付费的原则,它可以有效地抑制企业对环境与生态的破坏行为,并通过市场机制促进企业优胜劣汰。随着中国依法治国理念的不断深入和生态环境紧迫性的增加,排污费改税被提上议事日程。设计良好的环境税法,会比排污收费制度更加市场化、可持续,同时效力更大、要求更严。

2007年起,能源基金会在领域内率先支持环境税法相关的探讨与研究,首先将目光放在了环境税的一种——碳税身上。2008年,能源基金会支持中国财政科学研究院完成了中国第一份如何开征碳税的系统性方案,最早在中国引发了关于“碳定价”的广泛讨论。此后,能源基金会又相继支持了针对环境税立法争议问题、排污收费改革效果及问题、宏观绿色税制改革等一系列研究,为环境税的具体机制设计提供技术支撑。

环境税立法牵一发动全身,涉及国家税务总局、财政部、环境保护部(现生态环境部)等多个不同部门。能源基金会与不同部门所属的研究机构都开展了广泛合作,并持续为各个部门的专家和政策制定者创造公开讨论的机会,促进多部门之间的对话与协作,为如此跨领域、跨部门的法律制订提供更加全面的研究支持。
为了让环境税立法得到更多人的了解和支持,能源基金会在相关研究项目上的合作伙伴也积极在媒体发声。其中,中国财政科学研究院院长贾康和中国科学院科技战略资讯研究院副院长王毅,分别作为政协委员和人大代表,连续多年在“两会”期间发表文章,阐述环境税法的影响、意义以及立法的建议,帮助环境税法相关议题得到更多相关方的支持。


《中华人民共和国环境保护税法实施条例》自2018年1月1日起施行

经过多方共同努力,《中华人民共和国环境保护税法》终于在2016年12月25日获全国人大常委会表决通过,自2018年1月1日起正式开征。作为中国首部“绿色税法”,《环境保护税法》提出,对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物,由环保部门征收排污费,改为由税务部门征收环境税。根据国家税务总局对2018年纳税申报情况的统计,环保税的开征,在鼓励节能减排、促进绿色生产、推进高质量发展等方面已经取得了显著的效益。

 从试点到推广
支持中国碳市场的建立

2007年前后,中国超过美国成为全球最大温室气体排放国。大力减少温室气体排放,既是体现中国负责任大国立场的重要方式,更是中国自身向低碳经济转型的必然举措。而加速这一进程需要更多有效的市场机制和经济政策,在欧盟和美国加州取得成功的碳排放交易市场或许可以成为中国的借鉴。

碳市场是一种环境权益交易机制,在排放总量控制的约束下,包括二氧化碳在内的温室气体排放权成为稀缺资源,可以发生交易活动。实践证明,它不仅有助于激励排放企业的自主自愿减排,还有可以通过排放权买卖,将技术和资金导向更加低碳的企业,降低全社会的减排成本,促进新旧动能转换。

能源基金会看到了碳市场的积极作用,早在2011年,便开始推动其在中国的建设。彼时,碳市场计划还在国家发展和改革委员会(国家发改委)内部酝酿阶段,能源基金会邀请国家发改委应对气候变化司(现生态环境部应对气候变化司)相关负责人以及地方政府工作人员赴美国、加拿大实地交流访问,造访世界银行、美国环保署等机构,学习加州碳市场、区域温室气体减排行动(RGGI)和加拿大碳市场建设经验,深入了解碳市场机制,帮助各方树立在中国推动碳市场工作的信心。


能源基金会还支持了多轮国际研讨会,围绕在中国开展碳交易的可行性以及潜在技术方案选择等问题,将国内对碳市场概念层面的讨论进一步推动到技术和操作层面。研讨会上邀请到来自美国、欧洲的一线碳市场工作者,为国内专家和政策制定者带来丰富的国际一手经验。

2011年10月29日,国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,明确在北京、天津、上海、重庆、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。能源基金会随即为北京、上海、天津、广东四个地区出台碳排放权交易管理办法提供资金和技术支持。排放数据的核算报告方法、配额拍卖制度设计、管理办法编制等方面成为能源基金会支持开展研究的重点,相关分析结果为四个试点地区展开碳排放权交易工作提供了重要的技术支撑。


2017年12月,全国碳市场正式启动,能源基金会也密切关注这项工作的推进,并为其向更加多元和纵深拓展提供进一步支持。

全国碳市场的建设涉及多部门、跨学科的协作,为加强相互间的沟通,能源基金会支持中国科学院科技战略咨询研究院打造了“碳定价政策圆桌对话”平台,邀请国家和地方层面不同部门的决策者、不同领域的专家参与,促进相互间增进了解、消除分歧,推动碳市场政策的完善以及与其它政策的对接。圆桌对话中,专家们针对碳市场的总量目标、法制基础、经济影响以及转隶背景下的协同治理等一系列关键问题开展深入讨论,这些多领域、多角度的专家意见,为完善碳市场制度建设提供了积极参考。

能源基金会还支持清华大学针对碳市场的顶层设计相关问题开展研究,有关总量目标、分配方法、实施路径等方面的研究分析得到了相关政策制定者的充分肯定,直接为国家碳市场建设提供了技术支持。


在碳市场建设过程中,人们普遍对碳市场是否会影响经济发展存有顾虑。为此,能源基金会特别支持了碳市场与经济发展关系的理论分析与实证研究,并通过举办国际研讨会引入欧盟、北美以及加州经验。“加州的经济并没有因为开展碳市场受到打击,反而是因为这样强有力的减排政策创造了新的商业机会,吸引了更多优秀的人才,帮助加州的经济发展更加可持续。”能源基金会战略规划主任、低碳经济转型项目代理主任傅莎介绍,“希望这样的案例能增强其他地区推进碳市场建设的信心。”

生态环境部应对气候变化司蒋兆理副司长对能源基金会对碳市场建设的支持给予了充分肯定,他表示,能源基金会在中国引入碳交易机制初期、尤其是借鉴国际经验和协助交易机制落地地方试点发挥了雪中送炭的作用,并在后续国家碳市场建设的很多关键环节提供了智力和经费支持,为国家碳市场工作的顺利开展做出了实实在在的贡献。

“未来,中国的环境低碳经济政策还有更大的发展空间,我们将继续推动碳市场、碳税、资源税、燃油税、环境税等一揽子环境定价政策的制订和不断完善,通过释放正确的价格信号来抑制环境破坏行为,引导市场向更加低碳的、可持续的方向发展,帮助中国实现减排目标,并为其低碳经济的转型提供强有力的引擎。”傅莎说。

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