碳交易网——全球领先的碳市场中文门户网站首页 ›碳战略/低碳城市建设规划 › 查看内容

德国经济低碳转型的政策环境和主要成就

2019-8-22 10:38 来源: 大大华人网

摘要：欧盟气候变化行动计划(ECCP)、德国家能源效率行动计划(EEAP)、德能源与气候一揽子计划(IECP)三大成套政策框架，共同主导促进德国经济低碳转型。欧盟碳排放交易市场、生态税等能效措施表现出明显促进效果。德经济低碳转型成就持久而显著，主要体现在能耗和碳排放总量、经济碳密度等持续下降。德低碳转型经历对我国具有启示和借鉴意义。

　　一、三大政府中长期行动计划起主导作用

　　欧盟气候变化行动计划、德国国家能源效率行动计划、德国能源与气候一揽子计划等三大成套政策框架，共同提供强力政策支持。需注意，在这些计划实施前，有的节能减排措施已在推行，这些计划框架提出后，以前已开展举措被继续纳入到框架之中。

　　(一)欧盟气候变化行动计划(ECCP)。欧盟委员会2000年开始实施欧盟气候变化行动计划(ECCP)，其中2000～2004年为第一期。该计划致力于形成系列政策措施，以减少二氧化碳排放。并保证欧盟按《京都议定书》要求实现减排目标：至2012年(原)欧盟15成员国相比1990年温室气体排放减少8％。ECCP和欧盟第6期环境行动计划(2002～2012年)，在目标和内容方面有重合之处。第一期ECCP实施后，到2003年，当时欧盟25国都实现温室气体排放比基准年(大部分为1990)减少8％或更多。2005年10月，欧盟委员会发起第二期ECCP，目前第二期计划仍处实施阶段。连同第一期在内，欧委会将ECCP已经和正在实施的措施分归到交叉减排、能源供应、能源需求、运输、包括废弃物管理在内的工业、农业林业、研究和开发(R&D)、结构和团结基金等8个类别之中(各类别具体措施参看附录)。

　　(二)德国国家能源效率行动计划(EEAP)。为贯彻欧盟“能源最终使用效率和能源服务”指令(2006/32/EC)，2007年9月27日，德国联邦经济和技术部(简称经济部)提出国家能源效率行动计划(EEAP)。该计划提出其基本目标：2008～2016年，德国在欧盟碳排放交易体系(EU ETS)之外的最终能源消耗部门5年期能耗总量下降9％。计划措施被分归到私人房屋，商业、(部分)工业和(包括公共部门在内的)服务业，工业，交通运输，交叉等6类不同能源消耗部门(各部门具体措施参看附录)。

　　(三)德国能源与气候一揽子计划(IECP)。2007年8月，德国内阁提出能源与气候一揽子计划。计划认为，此前德国已实现温室气体年排放相比1990年减少18％，而通过测算，实施该计划，将能促使2020年相比1990年温室气体排放总量降幅超36％，从而，该计划启动实施，将能为实现2020年减排40％的目标做出重要贡献。该计划包括29项关键事项；另为配合计划推进，2007年12月，德内阁提出14项法规修订建议(法规建议和关键事项简介参看附录)。

　　二、部分措施在促进节能减排上表现出较好效果

　　欧盟碳排放交易市场(EU ETS)建成后，实现体系内碳减排定量控制；就各项能效措施而言，生态税等被评价为取得较好效果。

　　(一)欧盟碳排放交易体系实现减排定量控制。

　　欧盟委员会按照欧盟减排目标要求，基于交易体系覆盖范围变化，按约低于2005年排放量6.5％的要求，安排EU ETS第2期(2008～2012年)年排放量限额。如表1所示，2008～2010年,尽管纳入EU ETS的欧盟、德国企业都有所增加，但欧盟范围许可限额三年基本保持稳定，德国范围许可限额稍有增加；而从实际排放上看，2010年相比2008年，欧盟、德国企业排放量分别下降8.4％、3.8％(2010年相比2009年排放量有所反弹回升，主要是因为在全球金融危机背景下，2009年经济衰退程度过深导致)。并且，2009、2010年全体系实际排放量都低于许可限额发放量。据欧委会公告，2013～2020年，ETS进入第三期，将按照2020年相比2005年排放量减少21％的目标原则，安排每年排放限额；目前初步确定，2013年排放限额19.27亿吨，然后每年按平均降幅1.74％递减。

表1 2008～2010年EU ETS欧盟和德国许可限额与实际排放

　　(二)生态税等能效措施被评价为具有较好效果。如表2为ODYSSEE MURE数据库编制的德国能效政策措施分部门效果归类。

　　1.住宅。该部门高效措施数量达12项，若干法律法规被评价为高效，其中包括有生态税改革和对家用电器实行能效标识。有两项资金支持措施，即“现有建筑物能效现代化行动”、“KfW建筑物碳减排再开发行动”，也评价为高效，其余大部分资金支持措施评价为中效。该部门低效措施达13项，其中包括有部分资金和信息支持措施。

表2 德国能源效率措施分部门效果归类

　　1对能够获得前后节能减排数量对比的措施，按“低效:<0.1％；中效：0.1％～0.5％；高效：≥0.5％”进行归类；对不能获得数量对比的措施，按专家判断归类。

　　资料来源：德国弗朗霍夫系统与创新研究所(Fraunhofer ISI)(2009年9 月)研究报告《德国能源效率政策与措施》(见于www.odyssee-indicators.org/publications) 第40页，其基础数据来自ODYSSEE MURE数据库。

　　2.运输。同样是能源消费部门，运输部门中被评价为高效措施数量相对较少，运输部门被评价为中效、低效的措施数量则均达到10项。其中多项财政措施、行业自愿协议、多项信息措施等都被评价为中效。

　　3.工业。工业部门有5项措施被评价为高效，它们分别是首次工业界自愿协议、KfW中小企业新能效资金项目、后来工业界与政府之间的若干次自愿协议，而工业界第2次协议、通过《热点联产法案》、KfW环境项目开展的资金支持措施，生态税改革则被评价为中效。该部门被评价为低效措施达15项。

　　4.服务业。该部门生态税改革、《供热条例》、工业界首次自愿协议、KfW中小企业新能效资金项目等被评价为高效，而其他若干法规措施、后来的自愿协议和2项资金支持措施，则被归类为中效。该部门被评价为低效措施达13项。

　　三、德国经济低碳转型成就持续而显著

　　德经济低碳转型成就体现在制度建设和节能减排效果等方面。一方面，碳减排市场制度建成且覆盖面将继续扩充；另一方面，1990年来，德碳排放总量、经济碳密度持续下降，而制造业排放量降幅尤其显著。

　　(一)市场制度框架欧盟碳排放交易体系(EU ETS)初步建成,并已在控制温室气体排放中发挥重要作用。未来该体系覆盖范围还将拓展，交易方式也将创新。EU ETS于2005年初在欧盟气候变化行动计划(ECCP)下启动，目前覆盖行业包括炼油炼焦、发电、钢铁、水泥、玻璃、陶瓷、造纸等，2008～2012年是EU ETS第2期。2009年，EU ETS覆盖企业经许可实际排放总量18.73亿吨，占欧盟全部CO2排放的46.2％；其中德国企业经许可实际排放总量4.28亿吨，占德全部CO2排放的52％。按欧委会安排，从2013年开始，EU ETS还会将航空、船运、化工、部分有色金属冶炼等行业，还有非二氧化碳温室气体纳入该体系减控和交易对象范围，且配额发放将由原来的分配逐步向拍卖过渡。EU ETS建成和扩充，意味着未来全欧生产性排放减少，将越来越以相对稳定的交易制度作为保证。

　　(二)德国能源消耗总量下降。1990～2009年间，德国年能源消耗总量总体趋于下降，其中1990～1994年持续下降，1995～2005年在波动中保持相对稳定，而后再继续下降。总体上，1990～2009年，年国内能源消耗总量(油当量数)从3.57亿吨降为3.27亿吨，最终能源消耗总量从2.3亿吨降为2.13亿吨，人均能源消耗量从4.49吨降为3.99吨。

　　(三)德温室气体排放总量持续下降。1990年以来，德国二氧化碳排放总量和人均二氧化碳排放量基本呈连续下降态势。1990、1995、2000年德二氧化碳排放总量分别为10.6、9.5、9.2亿吨，2005年下降为9亿吨，2008、2009年再分别下降至8.8、8.2亿吨。1990年人均二氧化碳排放量为13.4吨，1995、2000、2005年分别为11.7、11.2、10.9吨，2008、2009年再分别降至10.8、10吨。

　　(四)德国GDP能源密度和排放密度持续显著下降。在实现能耗和排放减少的同时，德GDP保持增长态势，因此1990年来德单位GDP对应能源消耗量和碳排放量持续显著下降。这种趋势表明，德经济增长已和碳排放增加脱开关系。

　　(1)1990～2000年。GDP能源消耗密度从2.05万吨油当量/亿欧元降为1.67万吨油当量/亿欧元，降幅18.5％，年均降2％；GDP碳排放密度从6.11万吨二氧化碳/亿欧元降为4.45万吨二氧化碳/亿欧元，降幅27.2％，年均降3.1％。

　　(2)2000～2009年。GDP能源消耗密度从1.67万吨油当量/亿欧元降为1.51万吨油当量/亿欧元，降幅9.6％，年均降1.1％；GDP碳排放密度从4.45万吨二氧化碳/亿欧元降为3.79万吨二氧化碳/亿欧元，降幅14.8％，年均降1.8％。

　　(五)主要生产和消费部类都实现碳排放减少。如表3示，

表2 1990～2009年德国主要生产消费部类CO2排放量(亿吨)

　　11990～2009年。

　　1990～2009年德国全部碳排放总量下降22.4％。2009年，位居碳排放量最高的部门仍是能源生产业，1990～2009年该行业碳排放降幅达19.9％。制造业建筑业也是重要排放部门，1990～2009年排放降幅高达42％。住宅则是碳排放量相对较高的消费部门，1990～2009排放减少20.9％。以运输部门排放降幅最低，为6.2％，该部门只是在2000年后才表现出碳排放持续减少。

　　四、德国经济低碳转型经历提供有益启示与借鉴

　　在经济低碳转型，特别是传统制造业绿色发展方面，德国和欧盟已走在世界前列。德政策框架和显著成就，对我国政府、企业和相关社会方面决策都能提供有益启示和借鉴。首先，德经历表明，通过持续不懈的努力，经济增长和节能减排能够实现并行不悖。甚至，部分节能减排举措，如可再生能源和能效产品开发，碳排放制度框架建设，还能为经济提供新增长点。其次，节能减排是一项大系统工程，需要全方位动员、社会各方长期参与才能取得好效果。从德经历看，市场制度、法规修订、资金支持、企业引导、社会认知等方面工作都要做到相互配套、措施细化、落到实处。还有，欧盟和德国的制度和政策框架建设值得跟踪借鉴。诸如碳排放市场、法律法规、财政金融政策、社会引导和宣传方法，都可以根据我国实际情况，跟踪和学习。另外，经济低碳转型中涌现的新技术、新产品、新标准，将为中德中欧经贸合作提供新机遇。中国企业应密切关注欧盟、德国低碳技术、产品开发的新动态，并在全球经济低碳转型过程中，主动与德方开始竞争和合作；中国相关政府部门则应密切关注欧盟、德国在产品规格、标准等方面公共管理的新动向，及时出台和调整促进和引导政策，并努力为中德绿色产品和技术的经贸活动营造有利环境。

　　附录：三大中长期行动计划具体措施简述

　　(一)欧盟气候变化行动计划(ECCP)。

　　1.交叉减排措施。其中最重要的是以“2003/87/EC”指令做出“欧盟碳排放交易(EETS)”安排，即对当时25成员国约11500家企业每年规定二氧化碳排放许可限额，限额可交易，交易市场2005年1月开始运作。为配套EETS安排：在欧盟碳排放交易安排下配套开展清洁发展机制(CDM)和联合实施机制(JI)；建立温室气体排放监控机制。

　　2.能源供应措施。包括：出台指令，促进可再生能源供电；出台指令，促进运输工具使用生物燃料；出台指令，促进热电联供系统；以通讯方式发起“生物质行动计划”，规定在供热、电、油中所使用生物质从2003年的6900吨油当量提升至2010年的1.5亿吨油当量；以决议方式规定在“欧洲智能电力(IEE)”计划中面向可再生能源的资助额度。

　　3.能源需求措施。包括：颁布建筑物能源绩效指令，规定各成员国须设定最低能源绩效标准，建筑物出售和外租须出示能效证书；颁布室内家电能源标识系列指令，规定家电须标明能效等级；颁布指令，为耗能产品设定生态设计要求；颁布指令，提议2008～2017年，一般商务领域能耗下降9％，并规定各成员国在2007年6月30日前准备首次能源效率计划；2006年3月提出能源效率行动计划，要求各级政府实施系列法和措施，预定2020年能源节约程度达20％；以指令要求从2007年10月30日始，在工业农业企业排污许可管理中，将能效要求纳入“最佳可获得技术”(BAT)考察范围；2003年始推进驱动挑战计划，欧委会分期拨款(2005～2006年为18亿欧元)，提高驱动系统能效；2003年始，推进“欧洲智能能源(IEE)”计划中节能部分，特别面向工业和建筑物领域，提供能效支持；2005～2008年，开展可持续能源欧洲运动；发布手册，指导成员国开展考虑能源效率的绿色公共采购；2006年6月发起气候变迁认知运动，提升各国公民关于气候变迁的认知和行动参与。

　　4.运输措施。包括：推进欧盟新产轿车降低二氧化碳排放战略，预定从1995年每公里平均186g降至120g，上述目标建立在3方面行动基础上，即和制造商自愿协议，规定新轿车上市提供二氧化碳排放信息，征收轿车排放税；以白皮书方式提出促进“公路铁路水路诸运输方式平衡”，并拨付款项开展相关行动；以白皮书方式提议将公路设施使用税征收范围扩大至3.5吨以上汽车；以指令形式将最低限额税征收范围从矿物油延伸至用作驱动和加热燃料的煤炭、天然气、电力，并授权成员国政府为减排企业提供税收优惠；建议轿车空调系统停止排放氟化物；以指令规定面向“欧洲智能电力(IEE)”计划“驾驶”部分拨付资金。

　　5.包括废弃物管理在内的工业措施。包括：建议规制氟化物等温室气体排放；防控欧盟碳排放体系外企业温室气体排放；降低陆地甲烷排放；实施废弃物防止和回收主题战略。

　　6.农业林业措施。包括：将气候变化纳入欧盟农村发展政策；欧盟共同农业政策支持能源作物开发；降低土壤氧化二氮排放。

　　7.研究和开发(R&D)措施。包括：以决议推进气候变化关联研发，其中，欧盟第6期研发框架(2002～2006年)已直接或间接向气候变化拨付20亿欧元资金，另向核研究拨付12亿欧元；欧委会提议第7轮研发计划框架(2007～2013年)预定将向气候变化领域分配资金超过110亿欧元，另拨付42亿欧元用于核能研究；以法规落实LIFE环境基金计划(2000～2006年)资金预算9.57亿欧元，建议该基金计划继续延伸至2007～2013预算期。

　　8.结构和团结基金措施。将气候变化考虑纳入该基金立项决策。2000～2006年基金款项总计2350亿欧元，其中，与气候变化相关的可持续发展运输项目受益 120亿欧元、环境技术12亿欧元、可再生能源80亿欧元，废弃物管理20亿欧元。

　　(二)德国国家能源效率行动计划(EEAP)。

　　1.私人房屋。包括：出台《能源节约法令(2002年2月1日)》；执行《供热成本计费指令》(1989年1月20日版)；对建筑物开展现场能源咨询(1991年开始)；德复兴信贷银行(KfW)以长期低息贷款面向新旧建筑物，开展碳减排再开发项目(2001年2月始)；KfW以长期低息贷款面向现有建筑物，开展碳减排项目(1996～2004)；KfW以长期优惠贷款开展住所现代化项目(2003～2004)；KfW以长期低息贷款面向新建筑物开展生态建筑物项目(2005年初开始)；在业主住宅补贴框架下提供生态补贴(2002年结束)；执行《能源消费标识法令》(2002年始)；为可再生供热市场项目提供激励(1999年9月始)；发起“促进太阳能供暖”行动(由环境部、行业协会和部分企业共同提供资金,DENA(能源署)实施，2002年开始)；发起“能源效率行动”(由经济部、环境部共同提供资金，2002年始);开展“气候保护运动”(DENA实施，2002～2004年)；为优惠融资和其他服务推出能源热线和互联网信息平台(DENA实施，2001年始)；由联邦消费者协会提供节能指导(经济部出资)；(由多个联邦部和DENA共同)就能源效率和气候保护问题发行出版物和开展广告宣传；开展旨在为能效创新提供分类和信息服务的“未来房屋”运动(DENA和联邦运输部共同负责)；(联邦运输部出资，DENA实施)涉及超140座新建筑物的(能效)标准再开发示范项目。

　　2.商业、(部分)工业和(包括公共部门在内的)服务业。主要包括：在联邦政府不动产节能和能效项目中引入第三方融资；若干州政府实施的“50/50”学校节能措施促进项目(节省的能源成本在学校和主管政府之间平分)；由联邦和州政府共同公布《能源节约指南》；实施旨在推动能源管理专家培训的促进项目；市政当局雇用能源管理专家；在联邦政府建筑物范围，实现2008～2012年能源性CO2年排放降低30％，其中联邦环境部提前至2005年实现；(2001年发布)联邦政府不动产可持续建筑物指南；由DENA为联邦政府38处不动产承包合同提供建议(2002年始)；开展联邦建筑物能源相关再开发项目；为总结面向消费者的能源消费建议，在联邦政府不动产范围安装监控技术装置。

　　3.工业部门。包括：旨在推动电、燃气市场自由化和提升能源生产效率，执行《能源管理法》(1998年4月颁布，2005年7月修订)；工业部门签署系列自愿协议：1995年由14个工业部门首度签署关于改进节能和碳减排的自愿协议，这些部门能占工业部门能耗的2/3，其设定目标是1987～2005年，其能耗降低20％以上，1996年更大范围工业部门以“防止全球变暖声明”形式再提升该协议，2000年11月协议再次更新，随后经济界和德国政府还另就碳减排签署该协议补充协议；实施《热电联供法》(2002年3月19日始)；执行旨在控制污染物排放的《中小点火设备法令》(1997年3月颁布，2001年7月更新)；由KfW面向中小企业节能投资开展环境项目投资；面向企业节能和可再生能源应用，开展提供低息贷款的环境保护和节能项目；由环境部开展能源新技术新工艺示范项目；旨在向消费者宣传节能措施，由德电力企业开展系列面向需电方管理项目；旨在提供能效信息，DENA和行业协会发起压缩空气运动(2004年结束，2005～2008年在德能源效率行动框架下继续)。

　　4.交通运输业。主要包括：执行《公路税法》，从1997年起，在规定年限内特别面向低碳排放私人轿车降低公路税；德汽车行业和政府签署自愿协议，承诺1990～2005年在德制造新注册汽车燃油消耗减少25％；对重型商用车在某些联邦路段引入通行税(起于2002年4月，2005年1月更新)；面向汽车常规性开展气体排放检查(1993年始)；执行《市政交通资助和地区化法案》，以为改善都市、市镇和乡村交通和客运提供资助；联邦政府在“为未来投资计划”框架下，着眼于减排和降低能耗，再拨付31亿欧元用于铁路基础设施投资；着眼于发展生物燃料和创新驱动技术，实施联邦政府燃油战略；着眼于提高驱动技术能效要求，联邦政府和行业一道，继续加强“新驱动技术运动”相关工作；(依欧盟1999/94/EC指令)出台和私用轿车相关的能耗标识法令；对就业者通勤(上下班)费用做出财政安排(2007年1月1日始，目前补贴仍适用于20公里以上通勤者)。

　　5.交叉部门。主要包括：执行《能源节约法令》(始于1976年7月22日，2005年9月更新，主要促进建筑物节能)；执行《除私人建筑外节能法令》,对新建筑引入“能源证书”(2002年1月实施，2006年更新)；(自2003年1月以来，连续5期)征收生态税，其中经历对矿物油气加税、引入电力税、免除生物燃料税等改革；为促进建筑物能效提高，执行《建筑师和工程师津贴法令》(2002年第5次修订)；推行“(绿色天使)环保标志”；对电子信息和消费者电子产品，推行能源标识；州政府开展众多基金支持项目(经济部在互联网上设立全欧、德国和州基金项目数据库)；由经济部、教研部、运输部等联合出资组织建筑物能效调查研究；(从上世纪80年代后期开始)在联邦、州和地方政府层面成立能源机构(联邦级机构即DENA);基于欧盟协议，在办公室设备推行自愿贴附“能源之星”标志；2006年1月始，以“创新能源技术”为主题执行第5期能源研究计划；通过互动、咨询等形式，面向消费者发起“气候渴求保护”主题运动。

　　(三)德国能源与气候一揽子计划(IECP)。

　　1.法规修订建议。2007年12月，内阁提出14项法规修订建议；主要着眼于推动立法建议的落实，内阁拟最迟于2008年5月21日前向国会建议立即启动部分法规修订。

　　(1)能源效率领域(5项)。修订《热电联产法》，以鼓励高能效热电联产技术推广；修订《能源工业法（EnWG）》，以推动电力计量市场自由化和促进计量技术创新；就《能源节约条例（EnEV）》提出报告和修订草案，拟从2009年开始将建筑物能效标准平均收紧30％，初步预定2012年再收紧30％；修订关于“清洁发电厂”法律条文，拟建议修订《联邦排放控制法(BlmSchV)实施条例》第37条，以为新发电厂氧化氮排放设定标准；建议为高能源效率产品和服务出台政府采购指南。

　　(2)可再生能源领域(3项)。修订《可再生能源优先法(EEG)》，新增关于海上风电园费率条款；修订《可再生能源供热法(EEWärmeG)》，政府支持现有建筑物采用可再生能源供热的资金支持，将从2005年的1.3亿欧元，增加到2008、2009年分别为3.5、5亿欧元；修订《燃气管网接入条例》，以促使沼气接入燃气管网，至2030年将其占燃气比率提升到10%。

　　(3)生物燃料领域。修订《生物燃油定额法》，将生物燃油占比至2020年提升至20%；制订《可持续发展条例》，保证生物质开发，厘定农地可持续管理和自然保护区维护最低标准；修订《燃油质量条例》；批准《燃油氢化条例》，促进生物燃油可氢化。

　　(4)运输领域(1项)。建议以排放物和CO2为基础改革机车税。

　　(5)非二氧化碳温室气体排放领域(1项)。建议制订《为保护气候减少化学物排放条例》。

　　2.29项关键行动。

　　(1)热电联产(CHP)，经济部负责，目标是2020年CHP企业发电占到20％。

　　(2)提升可再生能源电力比重，经济、环境、运输建筑部共同负责，目标是2020年可再生能源发电占比达25％～30％。

　　(3)碳捕捉和储存(CCS)技术,经济、环境、运输建筑、教研部共同负责。

　　(4)智能计量,经济部负责。

　　(5)清洁发电站技术，环境部负责。

　　(6)引入现代能源管理系统，财政部负责，将采取和能源税电力税减免挂钩方式，促进企业使用能源管理系统(EMS)。

　　(7)为(建筑物之外)气候保护和能源效率开展多项支持行动，环境部、经济部、运输建筑部、农业部共同负责，预定除保持这些行动原资金支持力度外，2008年将追加来自碳排放许可拍卖资金中的4亿欧元作为补充经费。

　　(8)能源效率产品推广促进，经济部负责，其中产品自愿贴附生态标签工作，由环境部负责。