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福建省用能权交易市场进展解析及政策建议

2019-8-22 08:46 来源: IIGF |作者: 洪睿晨

用能权是指在能源消费总量和强度“双控”目标及煤炭消费总量控制目标下,用能单位经核定或交易取得、允许其使用的年度综合能源消费量的权利。作为国家四个用能权有偿使用和交易试点之一,近年来福建省建立健全用能权市场制度体系,启动用能权交易市场,扩大试点范围,为用能权市场的大范围推广不断试水,总结经验。本文将对福建省用能权交易市场进行进展梳理和市场要点解析,提出福建省进一步发展用能权交易市场的政策建议。

一、福建省用能权交易市场政策进展情况

2017年12月28日,福建省发布《用能权有偿使用和交易试点实施方案》(闽政〔2017〕58号)[1],对福建省用能权交易市场建设进行整体规划设计。该文件明确了在2017年先将本省行政区域范围内火力发电(燃煤和燃气,不含自备电厂)和水泥制造(包括粉磨站)两个行业的用能单位纳入用能权交易试点,实现福建省由节能量交易向用能权交易的过渡;2018年起,加快将有色石化化工、平板玻璃钢铁等重点用能行业纳入用能权交易试点范围;2019年将建成适应省情、要素明晰、制度健全、交易规范、监管严格、运行良好的用能权交易市场;2020年开展试点评估,总结提炼试点经验并视情况推广。

2018年1月17日,福建省颁布《用能权指标总量设定和分配方法(试行)》(闽经信环资〔2018〕19号)[2],对用能权指标的分配、发放、清缴等相关事宜做出规范要求。2018年12月10日,福建省印发《2018年度用能权指标分配方案》(闽工信环资〔2018〕28号)[3],对水泥制造、火力发电、炼钢、原油加工、合成氨、玻璃、铁合金冶炼(工业硅冶炼参照铁合金冶炼行业进行指标管理)、电解铝、铜冶炼等行业中,年综合能源消费量达到5000吨标准煤及以上的用能单位,合计95家纳入用能权指标管理,并针对不同行业设计了不同的指标分配方法。

二、福建省用能权交易试点建设特征

福建省用能权交易市场建设工作在四个试点中进展最快,2018年度的指标清缴工作已在2019年6月30日前完成。从福建省用能权交易进展情况来看,该省用能权试点工作有以下几个特征:

(一)用能权试点范围较广

与其他用能权交易试点相比,福建省用能权市场覆盖范围最广。在第一批公布的95家用能单位名单中,水泥制造(32家)、火力发电(19家)、炼钢(16家)、原油加工业(2家)、合成氨(5家)、玻璃(4家)、铁合金冶炼(15家)、电解铝(1家)、铜冶炼(1家)9大行业满足要求企业均包括在其中,如图1所示。范围较广的用能权市场可以最大程度激发市场活力,深入挖掘全社会节能潜力,为用能权市场在全省更多行业内大规模开展提供先行经验。

图1.2018年福建省用能权市场纳管用能单位

(二)配套政策支持较全面

福建省在启动用能权交易前发布了多项政策文件,顶层设计较全面。相关政策发布时间及内容如表1所示。福建省出台的相关政策对用能权交易的主体、指标总量设定和管理、市场调节机制、第三方审核等方面均做出规定,配套政策较齐全。

表1.福建省用能权市场政策支持文件

(三)指标分配方案较多元

福建省2018年用能权指标总量设置以推动实现“十三五”能源消费总量和强度“双控”目标为任务,以历史年度各纳入行业能源消费总量在全省能源消费总量的占比为基础,并综合考虑行业生产特性、淘汰落后产能、行业转型升级、新建项目等因素。指标总量由既有产能指标、政府预留指标两部分组成。政府预留指标用于市场调节和新增产能指标发放等,占履约年度用能权指标总量的10%。

用能单位指标分配根据不同行业数据可得性采用不同方法,方法设置较多元,具体如表2所示。不同行业指标发放情况也不尽相同。火力发电行业指标采用2017年的产量进行计算,并发放计算结果的70%作为预分配指标,在完成单位2018年度综合能源消费情况数据审核后,采用2018年的产量核定最终指标量,并与用能单位预分配指标进行比较,多退少补。其他行业的既有产能,依据对应行业指标分配方法的计算结果一次性发放当年指标,新增产能的指标在完成2018年度综合能源消费情况数据审核后一次性发放。

表2.福建省用能权市场各行业指标分配方法

(四)建立市场调节机制

根据公布的《福建省用能权交易市场调节实施细则》,为了维护用能权交易市场秩序,平衡供需关系,防范市场风险,在用能权交易市场出现以下情况时政府可进行市场调节:

1.用能权指标的日加权平均价格连续10个交易日内累计涨幅或跌幅达到一定比例时;
2.市场供求关系严重失衡,流动性、连续性不足时;
3.影响市场健康运行的其他情况。

三、对中国发展用能权市场的政策建议

(一)解决用能权和碳排放权交易重复建设问题

福建省既是国家用能权交易试点又是碳排放权交易试点。而用能权交易的基础是能源消费总量控制,属于前端把控,碳排放权交易的基础是碳排放总量控制,属于末端把控,但鉴于燃料消耗量和碳排放量之间具有相互换算的关系,两者实际上测算的是同一个指标,两个市场存在重叠问题。

从福建省公布的2018年用能单位名单和碳市场控排企业名单对比来看,纳入用能权市场的95家企业中,除15家铁合金冶炼企业不在碳市场纳管行业范围内,其余80家企业均在碳市场控排企业名录内。双重管制会增加企业负担,打击企业参与节能减排的积极性,与设立环境权益市场的初衷不符。因此监管部门在机制设计中应充分考虑该问题,避免增加企业负担。

(二)加强用能权市场信息透明度

目前福建省已完成2018年度用能权指标清缴工作,但用能权官方交易场所海峡股权交易中心网站并无用能权相关交易信息。用能权指标的价格、交易数量等情况均未公示,市场透明度有待加强。

公开透明的用能权市场有助于构建公平竞争的市场环境,促进企业进行转型升级。因此监管部门需要制定科学的用能权确权方案,规范企业报告要求以及第三方审核技术要求,确保审核工作独立性、客观性和公正性,保障市场公平。市场信息应该公开,确保透明性,接受公众监督。

(三)增加用能权市场活跃度

福建省用能权有偿使用和交易市场目前只纳入95家用能单位,市场较不活跃。因此,在确保历史用能数据准确的前提下,福建省应科学设定用能权指标,不断扩大行业范围,对不同行业、企业实行差别化管理,对多行业进行监管,倒逼企业进行节能管理,实现控制能源消费总量的目的。

活跃的交易市场还是发展用能权融资工具和金融产品创新的基础。在市场成熟的情况下,监管部门应推动用能权及其未来收益权成为合格抵质押物,降低合规风险,鼓励金融机构进行用能权抵质押等融资工具探索,为节能先进企业提供更多融资渠道。

(四)注意积累试点经验

福建省的试点经验十分值得借鉴。福建省在2015年开展过节能量交易的尝试,发布了多项政策文件规范节能量交易活动。在2016年被纳入国家用能权交易试点后,福建省转而进行用能权交易,逐步实现节能量交易向用能权交易的过渡。而在2016年年底,福建省又启动了碳排放权交易市场试点,目前已经完成2017、2018年度履约,市场稳步运行。这三个市场本质上都是对能源的管控,只是监管端不同。

目前全国碳市场已经宣布启动,现货交易指日可待,用能权市场也即将在2020年开启试点效果评估,视情况推广。福建省在试点过程中可以注意累积节能量向用能权市场过渡的经验,以及用能权市场和碳市场平行存在的经验,为碳市场和用能权交易市场的推广实施提供典型范例。

附注[1] 资料来源:福建省人民政府,《用能权有偿使用和交易试点实施方案》(闽政〔2017〕58号),
[2] 资料来源:福建省人民政府,《用能权指标总量设定和分配方法(试行)》(闽经信环资〔2018〕19号),
[3] 资料来源:福建省工业和信息化厅,《2018年度用能权指标分配方案》(闽工信环资〔2018〕28号),
作者:洪睿晨 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
指导:崔莹  中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

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