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沉寂两年的CCER能否在CORSIA的推动下重振旗鼓?

2019-4-23 09:10 来源: 美国环保协会 |作者: 刘洪铭

航空业是全球十大温室气体排放行业之一。根据国际民航组织(ICAO)2016年环境报告,如果不采取任何行动,到本世纪中叶,全球航空二氧化碳年排放量可能会从目前约7亿吨大幅增加至约26亿吨。为应对航空排放对气候变化的影响,国际民航组织制定了2020年后国际航空温室气体排放量零增长的目标,以及包括国际航空全球碳抵消和减排机制(CORSIA)在内的一揽子气候行动计划。CORSIA的颁布实施释放了国际社会积极应对气候变化问题的信号,也将对中国的应对气候变化事业带来重要积极影响。它为中国全国碳市场的建设和健康发展带来了新的外部推动力量,也为扩大中国经核证的减排量项目(ccer)使用范围带来了新的可能性,让人们看到了CCER重振旗鼓的新希望。

国际航空全球碳抵消和减排机制(CORSIA)的相关要求和各方反应

2016年10月,在加拿大蒙特利尔召开的国际民航组织第39次全会通过了《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——气候变化》和《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——全球市场措施机制》两份重要决议,确定了第一个全球性的行业市场减排机制——“国际航空碳抵消及减排机制”的实施框架。根据决议,从2021年起,国际航空二氧化碳排放较2020年水平增加的部分,航空公司需通过购买相应的减排量进行抵消。该机制拟于2021年至2035年分三阶段实施,包括试点期(2021-2023年)、第一阶段(2024-2026年)及第二阶段(2027-2035年)。其中,试点期和第一阶段各国可自愿参与,鼓励发达国家率先参与;第二阶段要求国际航空活动全球占比高于0.5%的国家或国际航空活动全球累计占比在90%以上的国家必须参与。同时,国际民航组织制定了分阶段的抵消责任分配方案——从初期的按全行业增排比例分配逐渐过渡到按航空公司个体增排比例分配。具体方案为,2021年至2029年,行业权重占100%,即完全按照行业增速划分抵消责任;2030年起,行业权重将逐渐下降至30%以下,个体部分的权重随之上升。决议还强调,要为各国特别是发展中国家参与机制提供援助,并就该机制实施情况和影响每三年开展一次审评。此外,为激励各国航空公司提前购买减排项目用于2021-2023年的“履约”,国际民航组织于2018年组建了“临时项目评估组”(IPAG),对各国申请的减排项目进行评审。
2018年6月11日至6月29日在加拿大蒙特利尔召开的第214次国际民航组织理事会会议正式批准了《国际航空减排计划的强制性标准和规则》(Standards and Recommended Practices,New Volume IV to Annex 16 of the Chicago Convention)。其中规定,使用了经认证的最大起飞质量超过5700千克的飞机,或二氧化碳年排放量超过10,000吨的航空公司和其他航空器运营商自2019年1月1日起应对其温室气体排放量进行监测、报告和核查(MRV)。

2018年10月22日和12月1日分别是国际民航组织理事会规定的就《国际航空减排计划的强制性标准和规则》提交反对报告和差异报告的截止日期。目前,尚无国家提交反对报告,欧盟和中国就这一规则提交了差异报告,美国则由于此前政府停工暂未做出反应。

针对国际民航组织提出的监测、报告和核查要求,中国民航总局和美国联邦航空署都相应制定了本国的管理办法。其中,美国的管理办法是否生效取决于航空公司自愿上报数据是否满足了“绝大多数”参与的原则,即只有在自愿参与数据报送的航空运营商消耗的燃油总量达到2017年美国运输交通统计局统计的国际航班航油消耗总量的90%的时候,其管理办法才正式生效。据预测,目前有意愿参加自愿数据上报的美国航空企业的国际航油消耗量占国际航班航油消耗总量的95%以上。

2019年3月22日,国际民航组织理事会正式公布了国际航空全球碳抵消和减排机制(CORSIA)的排放单位标准(EUC)。3月28日,国际民航组织公布了技术咨询机构(TAB)的成员名单。预计将在近期发布其他“同意技术咨询机构(TAB)成立”的相关文件,其中包括该机构的职权范围。上述排放单位标准和技术咨询机构被视为是保证航空业碳抵消交易市场体系完整的基石,和确保市场稳定性的关键。技术咨询机构将依据排放单位标准对持有排放单位(emission units)的自愿减排机制进行评估,并就符合条件的自愿减排机制向理事会提出建议。国际民航组织理事会将向所有自愿减排机制公开发布参与国际航空全球碳抵消和减排机制的邀请,并将邀请公众就提出申请的自愿减排机制提交意见,供技术咨询机构审议。

随着排放单位标准的公开,各方愈发关注哪些自愿减排机制将得到国际航空全球碳抵消和减排机制的认可。有评估显示,清洁发展机制(CDM)项目未能满足排放单位标准中11项项目准则中的3项,即保障系统(在实施项目时识别负面环境和社会影响的能力),可持续发展标准(每个项目应公开披露),以及避免双重计算、签发及申领(应根据巴黎协定通过的相应规则进行调整)。更值得注意的是,目前可能没有一个自愿减排机制完全符合排放单位标准。

此外,国际民航组织第39次全会决议还提到 “强烈鼓励各国尽早自愿参加该(国际航空全球碳抵消和减排机制)计划”,并要求各成员国于试点阶段开始前一年的6月30日前确定加入意愿。也就是说,相关国家可能会到2020年6月才决定是否加入试点阶段。

国际民航组织环保委第11届委员会(ICAO CAEP 11)会议现场

国际航空全球碳抵消和减排机制对中国航空业的影响

中国民航运输业目前处于快速发展阶段。据预测,到2030年中国将会超过美国成为全球最大的民航运输市场。根据国际航空减排现有的分阶段责任分配方案,正在蓬勃发展的中国民航业将面临不小的碳抵消压力。尽管中国目前还未明确表态是否参与国际航空全球碳抵消和减排机制的试点阶段,但中国一直在积极控制和减少自身航空能耗与排放,并积极参与相关国际合作。此外,上海和广东等碳交易试点省市也已经将航空也纳入了碳交易体系的覆盖范围,这为中国未来参与国际航空全球碳抵消和减排机制积累了宝贵经验。

2018年12月,中国民用航空局(以下简称“民航局”)向各航空企业和相关单位下发了《关于开展飞行活动二氧化碳排放监测计划预填报工作的通知》(局发明电【2018】3381号,以下简称《工作通知》)。《工作通知》明确要求,各航空公司应于2018年12月31日前通过邮件报送航空飞行活动二氧化碳排放监测计划,民航局将组织有关专家对各单位预填报的监测计划进行预审核,并于2019年1月底前向各航空公司反馈审核意见,各公司应按照审核意见和实际情况完善监测计划,并于2019年2月28日提交加盖公章和相应人员签字的正式版监测计划。同时,民航局还正式下发了《民用航空飞行活动二氧化碳排放监测、报告和核查管理暂行办法》(民航规〔2018〕3号,下称《暂行办法》),对2019 年起全面实施的航空飞行活动二氧化碳排放监测、报告和核查工作提出了要求。

全球航空业减排的其他路径

国际民航组织制定的一揽子气候行动计划的其他措施还包括空中航行效率提升、技术和运营基础设施改进和长期使用环境友好的航空生物燃油等。从目前的技术情况看,短途旅行在不久的将来使用电气化或氢能储能设备是可能的,但长途国际旅行由于技术挑战和安全性等原因暂时无法采用电气化或氢储能设备。这一问题可能要等到出现突破性的革新技术(例如超大容量电池)之后方能解决。一个可替代的解决方案是使用航空生物燃油,如厨余和生活垃圾提炼的航空燃油,不过目前这一技术还需进一步的政策支持和使用推广。如果全球航空业不考虑采用市场机制,单纯依靠空中航行效率提升、技术和运营基础设施改善等措施实现的减排量,根本无法满足2020-2040年间的温室气体减排需求(如下图所示)。

鉴于新技术在初期的使用成本都比较昂贵,而成本会随着时间的推移逐渐下降,国际航空业实施市场机制产生的减排能有效地弥补技术减排量和减排目标之间的缺口,也能为技术减排从“高成本少量应用”到“低成本广泛应用”的过渡争取时间,进而促进行业内的低成本减排。根据国际能源署(IEA)对国际碳价的预测,2025年全球航空业预计将支出15-62亿美元用于抵消排放增长,这一数字将在2030年和2035年分别达到29-124亿美元和53-239亿美元。还有研究指出,至少到2035年之前,国际航空全球碳抵消和减排机制将一直是实现国际航空碳排放零增长的核心手段。

来源:ICAO, EDF, T&E, WWF

国际航空全球碳抵消和减排机制带来的机遇与挑战

国际航空全球碳抵消和减排机制将是首个在行业层面进行链接的国际碳市场,具有非常显著的探索意义和示范效应。国际航空全球碳抵消和减排机制的实施将为相关各方应对气候变化带来新的机遇与挑战,也将对全球应对气候变化进程产生重要的影响。

首先,国际航空全球碳抵消和减排机制为中国经核证减排量项目(CCER)带来了新的发展机遇,间接促进了中国全国统一碳市场的健康发展,并为其他行业进一步实施减排提供了推动力量。国际航空全球碳抵消和减排机制的实施途径主要是各参与方购买被认可的自愿减排机制内产生的减排量,来抵消其国际航空活动的超额碳排放。目前,全球相关自愿减排机制有:清洁发展机制项目(CDM),中国经核证的减排量项目(CCER),黄金标准项目(Gold Standard)和VCS项目(Verra)等等。符合排放单位标准并通过技术咨询机构审核的自愿减排机制将可用于国际航空全球碳抵消和减排机制的减排量交易和抵消。这对于从2017年3月开始就暂停新项目注册审批的中国经核证的减排量项目来说,无疑是一大利好。国际航空全球碳抵消和减排机制的试点期将从2021年开始,在这之前,中国经核证减排量项目可以根据国际航空减排机制的要求进行改进,争取尽快重启、参与国际交易以早日获利。从碳市场健全机制设计和健康发展的角度看,即预计在2020年正式启动现货交易的中国全国统一碳市场,也需要中国经核证的减排量项目的早日加入。此外,中国CCER项目的重启,无疑有助于非碳市场覆盖的其他行业自愿碳减排项目的投资和实施,从而促进其他行业的深度减排。
其次,国际航空全球碳抵消和减排机制为中国全国碳市场建设带来了新助力。为满足国际航空全球碳抵消和减排机制的要求,中国航空企业要开展包括监测、报告和核查在内的一系列准备工作。这可以视作其为参与中国全国碳市场所进行的能力建设,为将中国航空业早日纳入全国统一碳市场奠定了基础。

最后,国际航空全球碳抵消和减排机制将为国际碳市场链接带来积极影响,但也面临重重挑战。国际航空全球减排市场机制是首个行业层面的国际碳市场,具有很强的示范效应。在政治层面,它是对《巴黎协定》后气候变化多边进程的有力推动,体现了包括中美欧等主要排放体在内的各国的合作意愿。在实践层面,该机制是对于《巴黎协定》第六条市场机制,基于行业的全球碳市场链接,以及用低成本促进全球其他行业进一步减排的路径的重要探索和尝试。在技术层面,为实现2020年后国际航空业碳排放零增长的目标,国际航空业应对气候变化必然有赖于国际航空全球碳抵消和减排机制,空中航行效率提升,技术和运营基础设施改进,长期使用环境友好的航空生物燃油和其他技术改进(例如电气化)等一系列解决方案的共同作用。国际航空全球碳抵消和减排机制将是这一系列解决方案的第一步,也是为实现其他解决方案低成本和有效实施争取时间的关键一步。

在2018年的第24次联合国气候变化大会上,各方就《巴黎协定》实施细则的大部分内容达成一致,但《巴黎协定》第六条的市场机制实施细则因为各方意见分歧过大未能达成。这一结果给国际航空全球碳抵消和减排机制的顺利实施带来了一定挑战。国际航空全球碳抵消和减排机制不仅是对《巴黎协定》第六条市场机制实施细则的实践性探索,反过来也需要实施细则来作为避免双重计算的指导性文件,两者相辅相成。

如果《巴黎协定》第六条市场机制不能严格的保证环境完整性,那么国际航空全球碳抵消和减排机制将可能产生双重计算的风险。当然,如《巴黎协定》第六条市场机制实施细则缺失,而国际民航组织自行建立保证环境完整性的国际航空全球碳抵消和减排机制的实施细则,将具有极强示范效应和影响力。同时,要解决国际航空全球碳抵消和减排机制实施面临的挑战也需要相关各方一道努力。特别是,虽然美国一直积极推进国际航空全球碳抵消和减排机制的实施,但其坚持认为国际航空的碳抵消行为应该完全独立于《巴黎协定》的目标,即航空业自愿实施符合其自身意愿的碳抵消,而不承担《巴黎协定》下的减排责任。这不禁给人带来疑问,美国推动达成《巴黎协定》又退出协议的类似事件会不会再次上演?总而言之,国际航空全球碳抵消和减排机制是实现全球航空业2020年温室气体排放零增长的不可或缺的手段,国际民航组织也正在积极开展相关工作推动该机制顺利实施。

在2019年2月举行的第十一次国际民航组织环保委员会会上,针对国际航空全球碳抵消和减排机制,各方审议了推行生物燃料使用,排放单位评估机构规则和工作程序,以及更新环境技术手册等提案,并同意将如何认证其他新技术(如混合动力和电动飞机等)作为未来工作的一部分。然而,为确保国际航空全球碳抵消和减排机制有效运行,各参与方也应提前进行相关准备。

我们期待今年的第25次联合国气候变化大会就《巴黎协定》第六条市场机制的实施细则达成一致,为实施国际航空全球碳抵消和减排机制,实现2020年后国际航空温室气体排放零增长保驾护航。我们也满怀期待,中国以更积极的姿态参与国际航空全球碳抵消和减排机制,促进中国经核证减排量项目重振旗鼓,推动全国碳市场健康发展。

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