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英国促进节能政策和案例研究连载五:碳减排承诺节能计划

2019-4-8 16:02 来源: Carbon Trust

2015年—2017年,在英国繁荣基金(FCO Prosperity Fund)的支持下,国家发改委能源研究所与英国碳信托有限公司(Carbon Trust) 以及美国劳伦斯·伯克利国家实验室共同合作开展了“重点用能企业自主节能市场化机制研究”。项目的主要产出之一《促进重点用能企业自主节能的市场化机制研究》一书于2017年12月发表。

即日起,我们的公众号将陆续推送《促进重点用能企业自主节能的市场化机制研究》一书中的“英国的市场化能效机制经验分享”相关内容。该部分由英国碳信托有限公司(Carbon Trust) 编写,总结了英国政府在推动企业能效提高方面的案例,对包括气候变化税(Climate Change Levy)、欧盟碳排放权交易体系(EU-Emissions Trading Scheme)、碳减排承诺计划(Carbon Reduction Commitment)、碳定价下限(Carbon Pricing Floor),政府激励企业节能的手段,等相关机制进行了系统的介绍。

碳减排承诺节能计划

政策概述

碳减排承诺节能计划(当时被称作“碳减排承诺”)由英国政府通过《能源政策白皮书》(2007年5月)颁布。碳减排承诺计划旨在解决为纳入其他减排计划(即欧盟碳排放权交易体系和气候变化税)的、其碳排放量约占英国碳排量10%的行业的碳排放问题。承诺减排碳当量基于企业用电量,要求13000个组织上报2008年的用电量。企业在2008年中对合格电力的消耗量若超过6000兆瓦时,即被纳入本计划中。本计划的目的是激励企业提高能源效率、降低碳排放。激励提高能效、降低碳排放最初是由碳信托基金(Carbon Trust)在报告“英国气候变化应对计划:企业和公共部门技能潜力评估”中提出并强调。

要求参与本计划的企业每年根据企业的用电量和用气量向政府或者二级市场(若有)购买与其上报碳排放量相对应的碳排放权。这就意味着,碳排放量有所降低的企业可降低其在碳减排承诺计划下的成本。未能实现碳减排承诺的企业将受到经济处罚。在第2阶段(始于2014年4月)期间,每个达标年以两种排放权价格销售碳排放权。第一种碳排放权价格低于基准价格,于达标年开始时基于预计排放量购买。第二种价格高于基准价格,于达标年结束后“为了达标而购买”。

碳减排承诺类似于烟尘排放税,但其不仅仅是一种税。碳减排承诺要求计划参与者按照一套专门制定计算规则计算其每年的电力和天然气消耗量,并通过在线碳减排承诺登记表上报,而计划参与者每一达标年的能量使用和碳排放信息将公诸于众。企业可成立内部机构监测其碳排放情况,也可将此项工作委托给具有相应资质的外部组织。碳信托基金(Carbon Trust)的经验指出,参与碳减排承诺计划的企业大多委托外部机构监测其碳排放情况。

政策的影响与修订

碳减排承诺计划的简化程序及内容

碳减排承诺计划的正式简化程序始于2012年3月“简化建议咨询文件”发表之时。利益相关者提出了“简化碳减排承诺、大幅度降低有关行政管理负担”的反馈意见,英国政府也声明了其“简化碳减排承诺、大幅度降低有关行政管理负担”的意图,继而要求开展咨询。经广泛评审并与利益相关者商讨之后,在咨询文件中纳入了旨在使计划更合理、更精简的建议,以使新的碳减排承诺书更精简、重点更突出。该文件附有建议政策的影响评估、立法计划表草案和行政管理成本报告。2012年3月完成了两次相关利益者咨询,相关利益者咨询报告于2012年7月发表。咨询成果于2012年12月发表,作为政府的最终响应。然而,修订后的计划表在2013年5月20日后六个月才开始生效,生效前经过了国会的批准并进行了司法移交。

这些修订工作的目的归纳如下:

消除利益相关者对碳减排承诺计划及相关行政管理成本过于繁杂的疑虑;

通过引入两种固定的碳排放权销售价格(预测性购买价格和弥补型购买价格)而不采用上限体系的排放权拍卖方式,提高减排承诺计划对企业的可信度;

为参与“自然业务单元”的企业提供更大的选择灵活性;

减轻仅使用半小时电度表(HHM)所测电量的报告负担,尤其减少燃料上报量;

在资格审查中,取消提交排放量报告的要求和降低记录保留要求等其他特殊措施;

取消剩余百分比规则(“90%规则”)和气候变化协议减免规则,降低计划复杂性;

删除与其他计划的重叠部分,使签署气候变化协议的企业不必登记;不再要求欧盟碳排放权交易体系下的企业针对用电量购买碳排放权。

第一阶段的简化将使计划参与者的行政管理成本降低一半以上(55%),截至2030年,可为碳排放承诺计划参与者节约行政管理成本约2.72亿英镑。

第二阶段的简化咨询工作于2013年11月开始,遵循上述程序。此次简化工作考虑如何通过碳减排承诺激励企业利用再生能源实现现场电力的自给自足。此外,因气候变化税发生变化,还考虑了冶金和矿物业所用能源税务减免问题。政府对咨询成果的反馈意见于2014年2月公布,碳减排承诺节能计划(修正案)2014年计划表从2014年4月1日开始生效执行。

当前正在开展的评估

除英国能源与气候变化部(DECC)于2013年进行了可行性研究之外,当前还开展了针对碳减排承诺计划的其他评估工作。其目的是评估能效的提高所带来的碳减排、能效提高的阻碍和推动因素、碳减排承诺所其起的作用、碳减排承诺能否以一种高性价比的方式实现减排。评估分为三个阶段,现已全部完成。

第1阶段(完成于2014年6月),包括高级文献评审、与碳排放承诺利益相关者、对比企业协作进行的定性研究。

第2阶段(完成于2014年12月),包括三个主要研究环节:计量经济分析、定量调查、定性采访。调查和采访针对大量参与和未参与碳减排承诺计划的企业,是对公共、私营和第三方组织中企业的能源和能效提高策略管理水平进行的全面评估的组成部分。

第3阶段(最终综合报告于2015年7月发表),包括总结评估成果。

最终综合报告指出,能源成本的上升已成为近年来加强能效行动的最大推动力,有证据表明,碳减排承诺计划对能效提高和碳减排有一定影响。这一点得到了所有三项研究工作的支持:计量经济分析、定量调查和定性采访。

评估所依赖的证据表明,此项计划主要影响:

碳排放权的成本(在减排意识和能效投资方面);

能源使用数据和报告得以改善;

碳减排承诺下的碳排放权得到高层同意,使得企业内部的减排意识大大增强;

企业的碳减排承诺履行名声,企业担心不履行减排承诺会面临的处罚并公示;

碳减排承诺履行公示给企业声誉噪声的负面影响,尤其是对PLT的影响,仅体现在碳减排承诺书的编写期间和承诺执行的第一年。

许多接受定性和定量调查的对象认为,在不考虑收入循环的情况下,碳减排承诺计划已成为一种“税”,可像税一样进行更有效的管理。但是,其他以下调查对象认为,能耗上报程序和碳减排承诺下的碳排放权审批采购有助于是能效在所在企业内更加可见。针对非家用能效的广泛调查结果表明,调查对象要求政府能效政策具有更加清晰的策略,要求政府碳减排计划更具一致性(包括温室气体报告),要求政策更加稳定并更能针对未来气候变化发出预警 – 以使企业能够制定出合适的策略来把履行承诺的成本降至最低。

现状

当前,碳减排承诺计划已进入第2阶段。有资格参与第二阶段碳减排承诺计划的企业应已在2014年1月31日之前登记加入该计划。迄今为止,已有1891家企业登记参与第二阶段的计划。计划的参与者仍然是来自非能源密集型公共、私营行业的大型企业和政府部门。在已登记的1891家企业参与者中,1370家(72%)为私营企业、521家(28%)来自公共部门。

在第2阶段的计划中,排放权的采购程序发生了变化。在第1阶段,销售每年碳排放权的只有政府,而且在每个上报期结束时销售。第一阶段的碳排放权价格为每吨二氧化碳12英镑。进入第二阶段后,政府每年执行两种碳排放权销售价格 – 一种是“预测性销售价格”,于年初销售;另一种是“弥补型销售价格”,在上报年度结束后销售。预测性销售允许计划参与者根据当前或未来年度的预计排放量购买碳排放权。弥补型销售在履约年份结束后进行,允许未能实现承诺减排目标的计划参与者补充购买超额的排放权。购买弥补型碳排放权的价格一般高于预测性碳排放权的价格。

现阶段适用以下价格:


每年的碳减排承诺计划执行报告均已公布,报告应反映碳减排计划的最新实施情况。

英国环境署通过众多途径收集碳减排承诺计划参与企业的反馈信息。其中包括年度能耗客户调查、承诺履行情况审计计划和售后服务部。

不同政策之间的相互关系

通过连载,我们陆续介绍了英国各项气候变化政策(尤其是气候变化税、气候变化协议、欧盟碳排放权交易体系和碳减排承诺计划),为有助于您了解他们之间的相互关系和重叠情况,现将每项政策的出台时间和原因简单阐述如下。

在这些政策中,最先推出的是气候变化税(CCL)和气候变化协议(CCA),两项政策均于2001年作为英国气候变化应对计划的组成部分推出。气候变化税是针对向工业、商业、农业、公共行业和服务行业所供工业和商业用能源征收税费的一项税收政策。其目的是激励企业提高能源效率并以此降低碳排放。气候变化协议与气候变化税政策同时推出,旨在通过气候变化协议限制能源密集型产业的环境影响。此类行业(包括铝业、水泥业、化工行业和钢铁产业)的产品出口量在总产品中占据较大比例,他们不具备成本平衡能力,故而在国际竞争中会因单边碳价格提升而处于劣势。

欧盟碳排放权交易体系于2005年推出,最初仅纳入了环境容量阈值超标的企业(如电站、炼油厂、炼焦炉、酐铁厂、水泥厂、玻璃厂和石灰厂)等二氧化碳排放企业。2012年,航空产业的碳排放也被纳入体系中;2013年,欧盟碳排放权交易体系扩展到其他温室气体(如N2O和全氟代烃类)。

碳减排承诺节能计划最初由英国政府在2007年5月能源白皮书中提出。碳减排计划的主旨是解决未被纳入其他碳减排计划(如欧盟碳排放权交易体系和气候变化税政策)的行业的碳排放问题。碳减排承诺计划的第1阶段始于2010年4月、止于2014年3月。其第二阶段从2014年4月1日到2019年3月31日。

气候变化协议达标企业所使用的电力和燃气供应未被纳入碳减排承诺书中,所以碳减排承诺书和气候变化协议之间应该没有重叠。而且,欧盟碳排放权交易体系参与企业所消耗的电力和燃气供应也被排除在碳减排承诺书之外。

然而,英国企业抱怨称,他们不得不依照多项立法进行申报。企业希望被纳入到一个申报计划中,以降低其申报和履约成本。这些抱怨已促使英国政府于2015年7月宣布:“审查企业能源税局势,探索管理体制的简化和效率提高方法。审查范围包括气候变化税政策、碳减排承诺节能计划和气候变化协议”。审查工作于2015年秋季开始。

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