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视频丨环境部环规院主任葛察忠:排污交易和碳交易如何协同?

2018-12-21 07:47 来源: 21世纪经济报道 |作者: 危昱萍


视频丨环境部环规院主任葛察忠:排污交易和碳交易如何协同?


12月20日,由21世纪经济报道、21世纪经济研究院,能源基金会、绿色创新发展中心共同举办的“新环境下的国家碳市场:回顾与展望”媒体研讨会召开。

环境部环境规划院环境政策部主任葛察忠,在下午的“环境管理与碳市场”主题论坛上,就排污交易和碳市场建设协同推进发表演讲。

葛察忠表示:“中国政府非常重视利用经济手段来保护环境,开展了排污交易试点和碳交易试点,基于污染物减排和气候变化控制的经济政策。”

虽然新一轮政府体制改革为污染控制和气候变化协调治理提供了体制支撑,但总的来看,排污交易和碳市场仍是两套独立的系统,二者分别由大气司和气候司管理,仍需要协调。

从法律基础上,有关环境保护的法律法规里面,对碳交易没有规定,对排污交易有规定。这两个制度的法律基础还需要整合。

“从这个意义上,是不是在《大气污染防治法》里面,或者后面的一些法律里能不能把排污交易跟二氧化碳的交易都纳入相关的条例里面。”葛察忠建议。

此外,需要整合的还有交易制度、交易平台、跟踪核定机制、信息披露等等,以此达到确保污染物控制目标和气候目标达到。

以下为发言全文:

大家下午好!

为什么选这个题目,因为我是来自于生态环境部的,我们是做环境政策研究的,有牵涉到利用市场经济手段管理体制方面的研究,所以我就选新时代下生态环境管理体制下需要协同推进排污交易跟碳市场的建设这个题目。

最近大家都在回顾总结改革开放40年的成绩,大家都说我国经济取得了很大进步,人民生活水平也提高了,社会也进步了。但是同时有些关于环境污染的报道,中国政府还是非常重视利用市场保护环境的。比如实施了排污收费、环境保护税等政策,开展了一些排污交易和碳交易的试点,包括基于污染物的减排和气候变化的政策。另外今年,全国人大通过的政府体制改革。在这种体制改革环境下,环境管理体制也发生了巨大变化。因此,选择了排污交易和碳市场如何协同进行分析,提了一些初步看法,重点从四个方面进行论述。

第一个方面讲生态环境管理体制改革,气候变化管理职能划归生态环境部。这里是改革文件的一些内容。这一轮改革不仅仅是行政管理体制改革,成立了生态环境部,统一行使生态环境监管权力,包括城乡各类污染物排放的执法,其中一块是国家发展改革委的一部分职能划归到生态环境部,打通了一氧化碳跟二氧化碳的联系。

这里面有两个司,一个大气司。大气司的职能,指导或拟定相关政策,包括排污减排方面的政策;气候司是承担全国碳排放权交易市场建设和管理工作。前面列的还包括政策制定,是否包括碳交易政策。

现在大家感觉是两个司分别行使管理大气环境和气候政策,因此需要需要协同。

给我的题目还有法律法规分析这一块。我从1999年当时讲电力行业的二氧化碳排污交易,当时分析排污交易的法律基础,也试着去收集国家法律的一些规定。在《环保法》里面其中第四条是保护环境是国家的基本国策里面有一条“保护和改善环境,促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施”,经济政策当然也包括排污交易政策,但没有具体明确规定。

在《大气污染防治法》里面,第21条,国家逐步推行重点大气污染物排放权交易。

相对于法律基础来说,排污交易的法律基础在我国的《大气污染法》里面已经提到了。

在最新的国务院有关关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见里面,里面有一条“加快推进排污权交易”的政策。

碳市场的政策,昨天也搜集了一下,现阶段是环境法律中没有碳交易的规定,因为这些职能当时还在发改委。

在国务院的碳排放权交易市场建设方案里面,明确规定有碳市场排放规定,因此是国务院的行政规章。

除了以上的体制和法律分析以外,还有环境保护其他的一些改革,大家也可以关注一下。一个是排污许可证,2016年发布的试点,希望通过到2020年实现排污许可证的全覆盖。

排污许可证目前被认为是企业守法的基础,也是环境执法的依据。排污许可证的定位是构建国家固定污染源的环境管理的核心制度,围绕这个制度有环境统计制度、环境税、总量控制、执法标准、环境监测。当然二氧化碳不在许可证里面,因为当时说了二氧化碳不是污染物。但是排污交易、碳市场建设的基础关系还不是很明确。

另外一个,达标排放也是2016年发布的,到2020年所有的污染源实行全面的达标排放。达标排放是企业守法的基本要求。但是2016年做的时候,通过在线监控数据我们发现企业达标排放还是有提升空间的。最低的那条线焦化行业,今天关注的电力行业达标情况还是可以的,就是在红的方块那一条线。全面达标是否可以用于排污交易和碳市场建设?核定污染物是否达标排放,如果要全面达标,或者有许可证,是否有富余许可量作为能否交易的判断标准之一。

另外一个是关于信息公开的也是,在2015年,环保部发布31个省地及国家的重点监控企业污染源监测信息公开的规定并且开始实施,这有助于外部了解企业是否按许可达标排放。

选择了这三个制度,跟前面所说的体制、跟法律基础,都对排污交易和碳交易有一定关系和影响。

第二个就是跟大家简单地介绍一下我国排污交易和碳市场建设情况,总体感觉目前还是两套独立系统。

这是以前环保部门开展的一些排污交易工作,中国地方层面开展了大量的排污权交易试点,形成政策矩阵。这里大家可以看到,排污交易政策包括指导意见、试点方案,交易管理办法,试点办法等,而在碳交易中这块应该也有,但我掌握的比较少。

关于排污交易有不同的总结。这里我总结有如下特点:以政府主导推进为主。初始配额分配基本上采取有偿分配,现在有偿为了减负,去年已经取消了;二级市场的流动性比较差,相关政策缺乏。另外,排污机构蓬勃发展,但是排污企业可能没有那么多交易,而且排污权交易中心各个省、各个市都在成立,因此这些机构的业务量是否饱满。另外核查的系统不是那么到位,排污权交易缺乏一些系统的考虑。

这是2013年统计过的开展碳排放交易试点情况。这是更新的从北京环交所获得的碳交易试点情况。2017年,全国性的碳排放权交易市场情况,总体感觉碳排放权交易有自己的一套系统体系。

有些情况是碳交易和排放权交易是两套交易系统。另外两个交易系统是不同的交易标的物,分别是二氧化碳配额或者污染物许可配额。另外交易的主体可能是一样的,我看全国发电力行业的,电力企业是主要的贡献者,二氧化碳排放企业和大气污染物排放企业。交易主体具有一定的趋同性。

现在的监管者是生态环境部,为今后的协同治理提供一些便利。

第三个,关于碳交易市场和排污交易市场的一些政策协同的考虑,有如下几个方面。

第一个就是关于监管体制。体制改革以后,把碳交易、排污交易都纳入生态环境部监管,为协同管理提供一些机构的可能。但是现在在生态环境部里面也是由两个司在管,换句话说,还需要一种协调。从距离感来说,原来在发改委到生态部,现在在生态环境部里,可能是在同一楼,也可能是在不同楼层之间,也还需要一种体制上的协调。

从法律基础上,有关环境保护的法律法规里面,对碳交易没有规定,碳市场的规定也没有,对排污交易有规定。这两个制度的法律基础还需要整合。

从这个意义上,是不是在《大气污染防治法》里面,或者后面的一些法律里能不能把排污交易跟二氧化碳的交易都纳入相关的条例里面。

交易平台,目前碳市场依托碳市场交易的平台,排污权的有排污交易的一些交易中心。这些中心如何整合,也是下一步需要考虑的。

跟踪核定机制,目前看每个系统都有自己的一些核定的机制,这一块是不是今后需要整合。如果要协同,肯定需要整合。

还有信息披露机制。目前碳市场这一块尽管起步比较晚,但是我个人感觉碳市场还是比排污权交易市场建设快一些。

当然,里面有些东西包括刚才的排污许可证制度、全面达标、信息披露,这些制度是不是可以作为这两个整合时需要考虑的东西,大家也可以考虑考虑。

另外是碳市场和其他政策。

第一个政策是碳税。原来在设计环境保护税的时候,其中就有一个二氧化碳税,后来由于部门协调,碳税在最后上立法审批的时候还是拿下来了。能否在环境税调整时重新增加,目前还没看定论。

另外关于碳税跟交换的关系,是不是国际层面上推交易,国内大的企业也推行交易,而小型的碳排放企业交纳碳税,目前在选择交易还是碳税模式方面,国家还没有明确的规定。

另外还有一块我叫做大协同。以前减排的时候,节煤量交易,排污权交易,另外一个是减碳的碳交易。最后的主体可能都是污染企业,是不是存在一种协同设计,最后提出来一个大的交易市场或者交易体系,可能需要大家再去考虑。

最后,我对我的发言做一些总结。

新一轮政府体制改革为污染控制和气候变化协调治理提供体制支撑。这是一个开始,也是具备可能,目前在协同方面还需要进一步沟通、进一步明确,进一步落实。

另外在发挥市场手段方面,在污染防治和气候变化方面应该有它的作用。在严格执法下,市场手段的定位,我觉得还是可以发挥一些作用。

第三个方面是从哪几个方面进行协同的问题,可以从体制、法律基础、交易制度、交易平台、跟踪核定机制、信息披露等方面进行协同,需要一些整合,从而确保污染物控制目标和气候目标实现。

我的发言就到这里,谢谢大家!

(编辑:陈洁,剪辑王博)

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