2018年3月17日上午，全国人民代表大会表决通过了国务院机构改革方案，其中最亮眼的之一当属组建生态环境部。

生态环境部的新职能包括整合原环境保护部的职责和国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责。

这次机构改革是生态文明建设体制改革的一个重要内容，遵循了优化协同高效的机构改革原则，体现了按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律进行改革的理念。

 

生态环境管理与应对气候变化本身密不可分。将两者统一管理也是很多国家的通行做法。将两者纳入一个部门综合管理有利于加强气候与环境的协同治理。

2018年3月17日上午，全国人民代表大会表决通过了国务院机构改革方案，其中最亮眼的之一当属组建生态环境部。

2015 年修订的《大气污染防治法》事实上已经提出，要对传统污染物和温室气体实施协同控制的要求。国际经验表明，将两者职能进行整合和统一监管有利于促进管理效率、节省执行成本和治理成本。

       

气候与环保职能整合有助于降低部门之间的协调成本，提高行政效率；两者虽然控制的内容不一样，但是针对的对象基本是一致的，统一管理体系有利于降低企业的守法成本；另外，中国的温室气体和污染物排放主要源于不合理的产业和能源结构，两者协同管理也有利于向产业结构和能源结构调整释放一致的信号，让监管对象同时考虑治理技术，有利于降低治理成本，提高治理效果。

 

机构改革不仅仅是部门人员和部门的重新组合，以及机构规模的扩大，更重要的是对职能进行整合，发挥 1+1>2的效果。国内外对于生态环境部组建的期待，不仅仅是看到一个“大部”的出现，更希望看到一个职能协调、运转高效、监管有力的“强部”，能够通过整合，游刃有余地同时应对国内严峻的环境问题和紧迫的全球环境问题，成为生态文明的推动者、保障者，人类命运共同体的建设者。

 

为此，接下来生态环境部成立后的一项重要使命就是要对原先气候治理和环境治理的管理进行一系列的整合。

 

温室气体减排对于大气污染治理具有显著的协同效应，例如减少化石能源消耗，推动能源清洁利用，优化产业结构等。温室气体减排举措同时还有助于降低大气污染物排放。然而，大气污染治理与温室气体减排并非毫不冲突。例如，脱硫脱硝等广泛运用的大气污染物末端治理手段可能导致更多能源消耗和温室气体排放，排污治污可能反为温室气体减排带来更大压力。此前，气候变化和环境保护主管部门分别制定了温室气体和大气污染减排目标，对两项目标的相互影响考虑较少。未来机制调整后，环境气候主管部门有必要统筹考虑温室气体和大气污染物减排的目标设计与减排路径规划，确保两项目标的实施能够相互促进而非相互掣肘。

 

目前温室气体控排与大气污染物减排目标的管理机制设计思路有所差异。温室气体控排主要采取“自上而下”的方式，即由国家主管部门制定省级行政区划的温室气体控排目标，再由地方将减排目标分解至辖区内各排放单位。这一总量控制的管理方式直观，易于管理和考核，但国家层面对于每个排放主体（企业）的实际排放情况和相关数据掌握不足，使主管部门制定科学、公平、可行的控排目标面临较大挑战。环保部门则将推行污染物排放综合许可制度作为控制大气污染物排放的重要手段，排放综合许可制度是指主管部门通过授予企业排污许可证，规定了排污单位各项污染物（现阶段主要是大气和水污染物）的排放限额，将污染物控排责任落实到每个具体排放主体。这一“自下而上” 的管理方式使主管部门得以掌握各排放主体和地区的实际排放情况，有助于提高目标制定的科学性，但同时也显著增加了主管部门的工作量。如何将上述两种管理思路取长补短，优化排放物减控排管理机制，在减少企业减排负担和政府管理成本的同时确保减排效果，是未来环境气候管理部门需要考虑的问题。

 

目前我国分别建有针对温室气体控排和污染物减排的两套市场机制。在温室气体控排方面，气候变化主管部门先后在 7 省市开展了碳排放权交易试点，并于 2017 年底启动了全国范围的碳排放权交易市场。在污染物控排方面，环保主管部门正在各地广泛开展排污权交易试点。上述两项交易机制的设计初衷均是通过市场手段帮助排放主体降低排放履约成本。而实际操作中，两项交易机制的参与主体存在较大重合（均为高耗能高排放行业）。为实现相似目标（排放物控制）设计两套独立的交易机制实无必要，且会增加企业交易和主管部门管理负担。机制改革后，环境气候主管部门可考虑对两项市场机制进行整合甚至合二为一，以降低企业交易成本，提高其参与交易的积极性，使市场交易机制为服务企业减排发挥更大作用。

 

目前气候变化主管部门和环境保护主管部门分别制定了温室气体控排和大气污染物防治的考核标准，并派遣各自执法团队对排放目标落实情况进行考核。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，“一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置”的要求，原有的温室气体控排、大气污染物防治执法团队合二为一应是大势所趋。大气污染物和温室气体控排考核均具有较强的专业性，加强整合后综合执法团队履行目标考核职责的能力建设，提高队伍执法能力也是未来气候环境管理部门需要完成的重要任务。

 

通过一系列的目标、制度、机制和资源整合，以打赢污染防治攻坚战为近期目标进行综合治理，以生态和气候的和谐发展为远期目标，推动治理体系的绿色转型，相信生态环境部将为中国和世界的环境与气候事业开启一个新篇章。