何建坤:《巴黎协定》后全球气候治理的形势与中国的引领作用

2018-3-15 13:39 来源: 中国环境管理


摘要:当前落实《巴黎协定》的实施细则谈判中,如何体现气候变化公约和《巴黎协定》的原则,全面、均衡地推进适应、减缓、资金、技术、能力建设和透明度各要素的进展,各缔约方仍存在较大分歧。为缩小各国减排承诺与实现控制温升2℃目标间的差距,2018年将开展“促进性对话”,强化各缔约方的承诺和行动,也面临复杂的博弈形势。中国倡导合作共赢、公平正义、共同发展的全球气候治理新理念,把合作应对气候变化作为推动各国可持续发展的机遇,促进各国特别是发展中国家走上气候适宜型的低碳经济发展路径,以实现“发展”与“减碳”的双赢,促进各国加强互惠合作,共同发展,打造人类命运共同体。在国内遵循绿色、循环、低碳发展理念,统筹国内可持续发展与全球应对气候变化国内、国际两个大局,推动能源革命和经济发展方式转型,打造经济、民生、资源、环境与应对气候变化多方共赢的局面。加强国际务实合作,结合“一带一路”建设,秉承生态文明建设和绿色发展理念,与沿线国家可持续发展战略相对接,加强先进能源产业与低碳基础设施的建设和互联互通。中国在全球气候治理变革、能源与经济低碳转型、互惠共赢国际合作等领域,已经并将继续做出重要贡献,发挥引领作用。

《巴黎协定》后全球气候治理的形势与中国的引领作用


当前,全球气候治理进入全面落实《巴黎协定》的实施阶段。气候谈判一方面集中于制定《巴黎协定》的实施细则,促进《巴黎协定》的原则和各个要素全面、均衡地落实;另一方面是开展促进性对话,促使各国加强国内政策措施,强化承诺和行动。谈判中各缔约方体现了合作应对地球生态危机的共同意愿和积极态度,但在一些重大问题上,特别是在实施细则中如何体现共同但有区别的责任原则,促进适应、减缓、资金、技术、能力建设和透明度各要素均衡实施,以及强化2020年前承诺和行动议题中发达国家如何兑现率先减排和提供资金技术的承诺和义务等方面,发达国家和发展中国家仍存在尖锐分歧。《巴黎协定》实施细则的谈判将影响未来全球气候治理的走向和进程,面临复杂的局面。中国将一如既往地深度参与,积极推动,发挥负责任发展中大国的影响力,加强与各方的协调和合作,推进公平、公正的全球气候治理制度建设,发挥积极的引领作用。

发挥负责任大国作用,积极推动和引领《巴黎协定》的落实和实施

《巴黎协定》就2020年后全球气候治理做了制度性安排。在控制全球温升不超过2℃目标的指引下,以各缔约方“自下而上”国家自主贡献(NDC)方式提出各自目标和行动计划,并以全球定期集体盘点的方式促使各方不断提高承诺和行动的力度。《巴黎协定》遵循了《气候变化框架公约》的原则,特别是共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则,是一个适用于所有缔约方的有法律约束力的文件。这些原则体现在协定中有关适应、减缓、资金、技术、能力建设和透明度等各要素的条文之中,有别于《京都议定书》给发达国家规定了量化的温室气体减排义务,而对发展中国家没有规定公约之外新的义务的“两分法”。当前在落实《巴黎协定》的实施细则谈判中,如何在案文中具体落实和体现这些原则就显得尤其重要,发达国家和发展中国家在理解、解释以及具体条文体现的表述方式等方面存在巨大差异和分歧,面临复杂的博弈形势。

2017年的波恩气候大会已就《巴黎协定》实施细则形成一个案文草案,并将于2018年波兰卡托维斯气候大会就此案文草案开展进一步谈判,争取最终通过和开始实施。2017年形成的案文草案主要是均衡反映各缔约方的意见,把各方的主张和表述都作为备选列入案文,对案文草案做“加法”,谈判进展相对比较顺利。明年谈判则要协调各方立场,寻求各方一致同意的案文表述,对当前案文草案做“减法”,将凸显各方的矛盾和分歧。谈判结果将决定《巴黎协定》的走向,事关各方利益,达成一致共识的案文还需进行多方努力。

从波恩气候大会的总体气氛和进程来看,美国退出《巴黎协定》对世界各国合作应对气候变化的意愿和行动并没产生连锁反应,各国实现本国自主贡献目标和推进全球合作进程的信心和行动没有改变。相反,英国、法国、加拿大等发达国家都表示要进一步加大减排力度和出资力度,美国也有38个洲表示仍继续履行美国在《巴黎协定》下的义务。发达国家在谈判中总体上展现了相对灵活和合作的态度。发展中国家在重要议题谈判中空前团结,在努力争取发展中国家利益诉求的同时,也展现了相对灵活和建设性的姿态。总体上展现了比较好的合作氛围和共同推动全球合作进程的政治意愿。

在奥巴马执政期间,中美两国合作,曾为《巴黎协定》的达成、签署和生效发挥了重要的引领作用。2014年底《中美气候变化联合声明》为《巴黎协定》的达成发挥了基础性作用。当前在《巴黎协定》的实施阶段,美国虽仍参加谈判,但态度消极,影响力和领导力减弱。欧盟28国内部协调存在困难,近期也难以有较大作为。各方对我国进一步发挥引领作用更加充满期待,也为我国提升影响力和领导力提供了空间和机遇。

气候变化危及地球生态安全和人类社会生存与发展,合作应对气候变化是全人类的共同利益,各国有着广泛共识和强烈的合作意愿。全球气候治理也是在全人类共同利益下,寻求各国和国家集团间各自利益诉求的契合点和均衡点,是在公平和公正原则下各国自觉的合作行动。与其他诸如安全、贸易、海洋、军备、地缘政治等世界事务相比,有更多的利益共同点和达成共识及开展合作行动的基础和前景。在气候变化领域,我国所处地位和影响力已处于世界的中心,有条件也有能力发挥引领作用。在全球气候治理中体现我国的理念,提升我国的软实力,引领全球气候治理走上公平公正、合作共赢的轨道。

气候变化谈判是各缔约方多边参与、协商一致的机制,是在保护地球生态安全和全人类共同利益下的自觉合作行动。但在责任、义务分担上各方又存在矛盾和分歧,形成多方博弈的复杂局面,没有哪一个国家可以主宰谈判的进程和结果,但也需要有影响力的大国发挥协调和引领作用。气候变化领域的引领作用表现在对各缔约方立场和利益诉求的协调能力,在寻求全球目标与各方立场的契合点以及各方利益诉求的平衡点上展现出影响力、感召力和塑造力,从而促成各方均可接受的共识和行动方案,引导全球气候治理的规则制定,以及合作进程的走向和节奏,从而占据国际道义制高点,提升国家形象和领导力,并且更好地维护和扩展自身国家利益,体现国家的软实力。

我国倡导相互尊重、公平正义、合作共赢的全球治理新理念,把应对气候变化作为各国可持续发展的机遇,促进各方互惠合作、共同发展。这有利于扩展各国自愿合作的领域和空间,扩大各方利益的交汇点,促进气候谈判由“零和博弈”转向合作共赢。我国在气候治理理念和合作方式上展现出不同于美国、欧盟的新型领导力和引领作用,越来越被世界范围所认同。合作应对气候变化是各国一致的利益取向,存在巨大合作空间和广阔前景,可成为我国构建共商、共建、共享的新型国际关系,打造人类命运共同体的重要领域和成功范例。

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