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学理大观 | 马爱民等:中国温室气体自愿减排交易体系建设

2018-2-11 09:05 来源: 中国社会科学网

温室气体自愿减排交易,既能体现交易主体的社会责任和低碳发展需求,又可推动实现温室气体控排目标,促进能源消费和产业结构低碳化。2012年6月,国家发展改革委颁布了《温室气体自愿减排交易管理办法》。该办法致力于构建统一、规范、公信力强的温室气体自愿减排交易体系。五年多来,温室气体自愿减排交易体系不断完善,与此同时,还推动了碳排放权交易试点工作的有效实施,为全国碳排放权交易市场在制度建设、技术储备和人才培养方面作了积极准备。本文总结了我国温室气体自愿减排交易市场发展现状,分析了可能存在的问题,并为健康有序发展温室气体自愿减排交易提出建议。

政策法规体系建设
政策法规体系不断完善。《温室气体自愿减排交易管理办法》(以下简称“管理办法”)奠定了温室气体自愿减排交易体系制度基础,明确了管理范围和主管部门,构建了交易原则等基本规则,制定了自愿减排方法学、项目、减排量、交易机构、审定和核证机构申请备案的要求和程序。目前,国家发展改革委正在修订管理办法。修订后的管理办法,将突出加强对温室气体自愿减排项目和减排量备案事中和事后监管,减少行政审批和行政干预,提高温室气体自愿减排项目和中国核证自愿减排量(以下简称“ccer”)的效率。

二 技术支撑体系建设
技术支撑体系不断丰富。《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》(以下简称“审定与核证指南”)、项目审定和减排量核证方法学、审定与核证机构等,构成了温室气体自愿减排交易体系的技术支撑体系。依据管理办法,国家发展改革委制定了审定与核证指南,进一步规范和细化了温室气体自愿减排项目审定与减排量核证的技术要求与程序。经过一段时间的使用,针对项目开发和减排量核证中存在的问题,国家发展改革委目前正在修订审定与核证指南。修订后的审定与核证指南将简化备案流程、缩短备案时间,有助于改善CCER质量。目前,温室气体自愿减排项目审定与减排量核证方法学体系已拥有了约200个方法学,可用于开发常规项目、小项目和农林项目,涉及可再生能源利用、天然气利用、公共交通、建筑、碳汇造林、固体废弃物处理、甲烷利用、生物质利用、农业等十几个行业领域。此外,随着温室气体自愿减排项目开发领域的扩大,一批我国特有的新方法学,如电动汽车充电站及充电桩温室气体减排方法学、公共自行车项目方法学、蓄热式电石新工艺温室气体减排方法学等也得到了备案。目前,现有方法学体系基本可以满足温室气体自愿减排项目开发和减排量核证的需要。与此同时,全国温室气体自愿减排项目审定和减排量核证机构已由9家增加到12家,包括中国质量认证中心、中环联合认证中心、中国船级社等权威机构。截至2017年3月,经公示审定的温室气体自愿减排项目已经累计达2871个,备案项目1047个,实际减排量备案项目约400个,备案减排量约7200万吨CO2当量(tCO2e)。

三 注册登记系统建设
(一)注册登记系统建设

国家自愿减排交易注册登记系统(以下简称“自愿减排注册登记系统”)是温室气体自愿减排交易体系(以下简称“自愿减排交易体系”)的核心支撑系统,既是温室气体自愿减排项目产生的中国核证减排量(CCER)确权和管理的工具,又是CCER交易监管工具,主要用于CCER的注册与登记管理,包括开户和账户管理,详细记录CCER签发、持有、转移、履约清缴、自愿减排注销等流转全过程及其权属变化的信息。经过近两年大量细致的、探索性的工作,2015年1月,自愿减排注册登记系统建成并启动运行。两年多来,自愿减排注册登记系统总体运行平稳,有力地支撑了自愿减排交易体系发展,有力地推动了碳排放权交易试点工作。

1. 初步构建了管理政策与技术规范体系

2012年6月,国家发展改革委发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,对自愿减排交易体系管理的基本原则进行了规定。2015年1月,国家发展改革委气候司发布《关于国家自愿减排交易注册登记系统运行和开户相关事项的公告》,明确了自愿减排注册登记系统运维管理机构和开户管理流程。在上述政策基础上,气候中心成立了国家自愿减排注册登记系统运维管理办公室(以下简称“运维管理办公室”),并组织制定了《国家温室气体自愿减排交易注册登记管理办法(讨论稿)》和《国家自愿减排交易注册登记系统运维办公室管理制度》,以及涉及开户和账户管理、CCER签发、流转登记、试点碳市场碳排放权履约抵消、信息统计、安全保密、文件管理、账目核对、应急处理、系统对接、功能改进等方面共45份管理和技术文件,规定了各类账户的功能与权限,制定了CCER签发与流转登记标准化流程,规范了系统测试、对接、联调、对账等流程和要求,这些措施和制度基本满足了目前自愿减排注册登记系统日常运维管理的需要。此外,运维管理办公室还编制了注册登记系统培训材料,组织了多次自愿减排注册登记系统管理培训,对碳交易所、重点排放单位和金融机构近千名管理与技术人员进行了培训,为顺利开展CCER注册登记管理工作奠定了基础。

2. 初步构建了监管组织体系

随着自愿减排交易注册登记系统的运行,纵横相连的管理组织构架已经初步形成。一是构建了“国家主管部门(气候司)—运维管理机构(运维管理办公室)—开户代理机构(各碳交易所)—一般用户”的纵向管理构架:即国家主管部门负责CCER备案管理,并监督运维管理机构的运行;运维管理机构向国家主管部门负责,进行CCER注册登记管理,为开户代理机构服务;开户代理机构对运维管理机构负责,为一般用户服务。二是形成了“日常业务—技术保障—安全保密”的横向管理构架:即以运维管理办公室为依托,开展自愿减排注册登记系统的日常业务管理,并实施“A、B角”负责制,责任分工落实到人,分片区对接管理开户代理机构;以系统承建单位为依托,实现系统功能技术保障管理;以公安部全国公民身份证号码查询服务中心和国家企业信用信息公示系统为依托,实现系统合法使用和安全保密管理。

3. 顺利开展CCER注册登记管理

两年多来,自愿减排注册登记系统以“公平、安全、高效”为首要原则,开展CCER注册登记管理,并提供相关信息咨询服务,未出现重大事故。自愿减排注册登记系统设置有国家管理账户、省级管理账户、持有账户和交易机构交付账户等,不同账户赋予不同权限和功能。例如,国家账户可以管理待签发的CCER等,省级管理账户可以管理CCER参与碳排放权履约抵消等,交易机构交付账户可以实现CCER交易流转登记和交割等。注册登记系统实时记录CCER在这些不同账户之间发生流转的每个过程,并对其进行管理。截至2016年12月,注册登记系统累计开户814个,其中CCER项目业主持有账户295个,一般持有账户519个,共签发CCER 约6800万tCO2e。2016年,自愿减排注册登记系统开户数量比2015年增加约20%,签发的CCER增加了近30%。此外,注册登记系统已与分布全国各地的9家CCER交易平台的交易系统相连接,推动形成了全国CCER交易网络。截至2016年12月,自愿减排注册登记系统记录CCER累计成交量约为8100万tCO2e。

4. 顺利实施试点碳市场碳排放权履约抵消管理

自愿减排注册登记系统协助试点碳市场主管部门,按照碳排放权履约抵消规则实施履约抵消管理。据自愿减排注册登记系统统计,2014履约年度(2014年7月至2015年7月),除重庆外,北京、天津、上海、湖北、广东、深圳6个试点碳市场共使用195万tCO2e CCER参与碳排放权履约抵消。2015履约年度(2015年7月至2016年7月),除重庆、天津外,北京、上海、湖北、广东、深圳试点碳市场共使用800万tCO2e CCER参与碳排放权履约抵消,其中,广东碳市场使用CCER抵消履约最多,约为420万tCO2e。由此可见,自愿减排注册登记系统有力地支撑了试点碳市场纳管企业低成本完成碳排放权履约。

(二)注册登记系统运维管理存在的问题与挑战

自愿减排交易注册登记系统较好地完成了CCER注册登记管理,但与此同时,其运维管理方面也暴露出一些问题,主要体现在以下几方面。

1. 监管体系建设亟待加强

总的来说,自愿减排注册登记系统运维管理监管能力较弱。目前,国家碳交易主管部门仅出台了两个部门规章,原则性地规定了CCER交易和注册登记管理。虽然运维管理办公室制定了一系列管理办法和技术规范,但其监管效力非常有限。另外,尽管初步形成了纵横监管网络,但仍未通过法规的形式确定各参与方的监管对象、责任和权利,从而无法实现强有力的事前和事中监管,无法严格处置事故责任方。例如,曾经出现过个别开户代理机构给地方温室气体排放核查机构开户的情况,还有某投资机构拟通过多个开户代理机构重复开户的情况。虽然运维管理办公室及时制止了上述违规行为,但是由于缺乏强有力的政策法规依据,运维管理办公室无法严肃处理事故相关责任方,更无法从制度上杜绝类似事故再发生。

2. 系统功能亟待完善

目前,自愿减排注册登记系统与9家交易平台的交易系统对接,这种单一注册登记系统对接9个不同技术规范的交易系统的运维管理模式,存在较大的技术风险和数据安全隐患。另外,各试点碳市场已经开发了包括现货远期交易在内的10余种基于CCER的碳金融衍生品,与此同时,参与主体和监管部门对注册登记系统的碳金融监管功能要求也越来越多,但自愿减排注册登记系统尚未设置相应的碳金融监管功能、电子对账功能等,而且其异地灾备系统建设滞后,因此,注册登记系统与交易系统间易出现数据传输差错,注册登记系统的数据安全性和可恢复性较弱。

3. 运维保障能力亟待加强

自愿减排交易注册登记系统运维管理缺少持续、稳定的资金保障,在运维管理团队建设、系统维护和升级、能力建设等方面常常受到羁绊,严重影响了运维管理的工作效率。此外,由于受限于编制和薪酬,运维管理团队难以长期保证拥有IT、法律等领域的高端技术人才,这些都已成为规范、专业、及时、高效管理注册登记系统面临的巨大挑战,特别是应对突发技术问题和法律事件能力较弱。

四 CCER交易平台建设与交易
(一)CCER交易平台建设

逐渐形成交易平台网络。截至2016年12月,已经备案的9家温室气体自愿减排交易平台均开展了CCER交易,包括试点碳市场的7家交易平台以及四川联合环境交易所和海峡股权交易中心,辐射全国东中西部地区。通过这9家交易平台,场内、场外CCER交易得以进行。虽然各交易平台的CCER交易价格有所差异,但事实上基本形成了辐射全国的CCER交易网络,形成了跨区域的CCER交易市场,为活跃CCER交易、开发基于CCER的碳金融产品创造了契机。

(二)CCER交易与履约

2015年3月,广州碳排放权交易所完成了全国首单CCER线上交易,交易量为20万tCO2e、交易额200万元,拉开了我国温室气体自愿减排交易的帷幕。2015年,全国CCER成交量约为3569万tCO2e,略多于同期7个试点碳市场排放配额交易总量,成交额为4.06亿元;2016年,全国CCER成交量为4542万tCO2e,较2015年增长27%,成交额为3.11亿元,较2015年减少23%。截至2016年12月,全国CCER累计成交量8111万tCO2e,成交额约7.2亿元,成交均价为8.9元/tCO2e。据不完全统计,截至2016年12月,CCER交易换手率约为同期排放配额交易换手率的4倍,CCER交易活跃度超过了排放配额交易活跃度。

另外,更为重要的是,CCER参与了部分试点碳市场2014和2015履约年度碳排放权的履约。2014履约年度(2014年7月至2015年7月)用于试点碳市场履约的CCER约为195万tCO2e,2015履约年度(2015年7月至2016年7月)用于试点碳市场履约的CCER近800万tCO2e。截至2016年12月,用于 “自愿减排注销”的CCER,即用于公益事业、碳中和等注销的CCER约15万tCO2e,仅占总成交量的约1.8%。由此可见,CCER交易需求的最大动力仍是用于碳排放权履约抵消,用于“自愿减排注销”的CCER多依赖于企事业单位、机构团体和个人的低碳意识,交易和注销量都通常较小。

各试点碳市场基于CCER开发了一系列碳金融衍生品,例如,北京、上海、广东和湖北碳市场还开展了基于CCER的质押/抵押融资。2014年12月,上海碳市场开展了国内首单CCER质押贷款项目,贷款金额为500万元。上海、湖北、深圳还发行了基于CCER的碳基金,上海还制定了基于CCER的碳信托计划以及CCER现货远期交易等。2014年5月,深圳碳市场发行了碳债券——中广核风电附加碳收益中期票据,其发行利率为5.45%,利率浮动范围为5.45%~5.85%(同期中期国债的利率为3.51%)。

(三)CCER交易存在的问题

1. CCER交易量呈现季节性变化,年交易量与年交易额逆向变化

CCER交易量呈现出明显的“季节性”变化,即CCER的月成交量年初时较低,但逐月缓慢升高,到试点碳市场履约前两个月时成交量会突然出现峰值,其后月成交量又大幅下降。同时,CCER月成交额也呈现出相似的变化趋势。例如,2016年1月,CCER成交量约为210万tCO2e,成交额约3500万元;2016年5月CCER成交量跃升到约746万tCO2e,成交额约为4200万元;2016年6月CCER成交量继续飙升到约1309万tCO2e,成交额为约8800万元;2016年7月试点碳市场履约结束后,CCER月成交量迅速降低至260万tCO2e,月成交额也跌至2000万元左右。此外,与2015年相比,尽管2016年CCER交易量增加了近1000万tCO2e,但交易额反而减少了近1亿元,年平均价格降低约一半。

注意到CCER交易量呈季节性变化,年交易量与年交易额还呈现逆向变化趋势,且年均价格下降,同时CCER交易市场又出现多种金融衍生品,这些现象反映出多数CCER交易参与者既认为CCER是质量较好的碳信用产品,有助于其低成本地完成碳排放权履约,以及企业通过发展CCER金融衍生产品拓展企业的投融资渠道、降低碳交易的风险,同时又担心CCER管理政策和全国碳市场抵消机制政策不明朗, 对CCER市场长期发展信心不足。

2. CCER市场供需不平衡,供远大于求

根据试点碳市场碳排放配额总量和CCER用于碳排放权履约抵消限制条件估算,7个试点碳市场每个履约年度CCER最大市场需求量分别从约250万—4000万tCO2e不等,总计CCER年最大需求量约1.1亿tCO2e。然而,截至2014履约年度履约期(2015年7月底),已签发的CCER中,可用于各试点碳市场2014履约年度碳排放权履约抵消的总计约470万tCO2e。截止2015履约年度履约期(2016年7月底),已签发的CCER中可用于各试点碳市场2015履约年度碳排放权履约抵消的总计超过3000万tCO2e。由此可见,CCER的供应量远远低于试点碳市场理论需求量。尽管如此,7个试点碳市场均未出现CCER供不应求的情况。例如,2015年5—7月,试点碳市场CCER月成交量分别约为193万、343万和373万tCO2e;除重庆碳市场未使用CCER履约外,其他6个试点碳市场用于2014年度履约的CCER总量仅为约195万tCO2e。2015履约年度(2015年7月至2016年7月)也出现了相似的情况,2016年5—7月,试点碳市场CCER月成交量分别约为746万、1309万和265万tCO2e,全年成交总量约4500万tCO2e,其中仅约800万tCO2e的CCER用于5个试点碳市场的碳排放权履约抵消(天津、重庆碳市场未使用CCER履约)。

从上不难看出,2014和2015履约年度实际CCER市场供应量远远大于需求量。分析出现上述情况的原因,备案CCER过多可能是直接因素,其次是各试点碳市场不同程度地存在排放配额分配宽松的情况,另外,由于近年来我国经济发展呈现新常态,部分试点地区重点排放单位由于去产能、减产、限产,使得排放配额有富余,故对CCER需求减小。

3. CCER价值发生分化,交易不透明

总的看来,7个试点碳市场CCER用于履约抵消限制条件的差异直接导致了CCER价值发生分化。例如,可用于履约的CCER价格明显高于不能用于履约的CCER价格,可用于履约的CCER成交价格一般为10-20元/tCO2e,最高成交价格为33元/tCO2e,最低成交价格约为3元/tCO2e。另外,全国9个独立的CCER交易平台割裂了温室气体自愿减排交易市场,进一步加剧了CCER价值分化。因为,9个独立的交易平台交易规则不同,服务地区不同,产生了9个不同的CCER的交易价格,人为造成CCER同质不同价,进一步分化了CCER的价值。试点碳市场一般采用线上公开交易和线下协议交易的方式开展CCER现货交易,尽管不少试点碳市场规定了大宗CCER交易必须线上公开进行,但是多数CCER交易还是以线下协议交易的形式进行,且线上成交价格远高于线下协议成交价格,客观上造成了线上交易与线下交易脱钩、线上交易价格对线下协议价格不能发挥指导作用的情况;而且,交易信息,特别是成交价格并不透明。CCER交易不透明既为主管部门监管CCER交易市场制造了障碍,也不利于交易参与方分析判断CCER供求趋势和价格变化以及识别CCER交易市场风险。加上CCER价值发生分化、各试点碳市场CCER价格不同且差异较大等都为一些机构过渡投机CCER市场创造了时机和利润空间,增加了交易风险。

五 温室气体自愿减排交易体系建设政策建议
建立碳交易市场是机制体制创新举措,是复杂的系统工程。当前出现的这些现象是CCER交易发展的必然,既与CCER供给侧有关,也与CCER的需求侧有关。因此,虽然CCER交易是“自愿减排交易”,但是为推动CCER交易市场健康有序发展,必须明确CCER市场定位与发展趋势,还必须从创新管理机制、加强CCER备案管理、加强CCER交易监管、扩大CCER交易市场需求等多方面入手,创造良好的政策环境与市场环境,使自愿减排交易市场切实发挥促进温室气体减排的作用,从而为我国实现温室气体控排目标做出贡献。

(一)明确温室气体自愿减排交易的定位与发展方向

要使CCER健康有序发展,首先必须明确CCER交易市场的定位与发展方向。碳排放权交易试点经验表明,CCER交易是碳排放权交易市场的补充形式,有助于纳入碳排放权交易机制的重点排放单位降低履约成本,有助于活跃碳排放权交易市场,同时在一定程度上增加了发展低碳能源、使用低碳技术的环境效益与经济效益,提高了企业、机构和个人的低碳意识。因此,仍需不断深化CCER交易机制建设,构建一个与全国碳排放权交易市场并行的CCER交易市场。在全国碳排放权交易市场建设初期,可以尝试以CCER为桥梁实现试点碳市场平稳过渡到全国碳市场,但是为了提高全国碳排放权交易市场温室气体排放总量控制成效、降低管理成本,全国碳排放权交易市场必须严格控制CCER参与碳排放权履约抵消的比例,必须严格监管CCER交易,杜绝由CCER交易引发碳排放权交易市场风险。当全国碳排放权交易市场处于成熟发展阶段,全国碳排放权交易市场可以尝试连接CCER交易市场,并鼓励发展基于CCER的碳金融衍生品,改善全国碳排放权交易市场的活跃度。

(二)正确发挥政府与企业的作用

政府在温室气体自愿减排交易体系的建立和发展中起着举足轻重的作用。在温室气体自愿减排交易体系建设中,政府应担当建章立制、监督指导的责任,通过建立完善的政策法规体系、构建坚实的技术规范体系,确保CCER作为具有国家公信力的优质碳信用,并确保CCER及其交易的有效性和公平性,确保对CCER管理机构和交易机构依法有效监督。除此之外,政府还应保证相关政策法规的稳定性,充分发挥对减排项目的导向作用,避免CCER交易市场由于政策频繁变化导致的剧烈波动,避免减排项目领域过度集中,并合理引导资金和技术流向绿色低碳发展领域。另外,政府还应协调好温室气体自愿减排交易与碳排放权交易、绿色证书交易、用能权交易、节能量交易等政策工具的关系,防止政策工具重复,减少管理成本,提高企业参与的积极性。在温室气体自愿减排交易市场建设和管理中,大型企业是主要的参与主体。碳交易主管部门必须充分调动大型企业和行业协会的能动性,与它们建立互动监管机制,充分发挥大型企业在资金、技术和管理方面的优势,共同营造良好的市场环境,创造市场需求,提高市场监管效率。

(三)创新管理机制,加强项目和核证减排量备案管理

截至2016年底,全国70%以上的CCER来源于可再生能源项目,包括风力发电、水力发电、光伏发电、生物质利用和甲烷/沼气利用等,而来自造林和再造林、废弃物处置、交通运输、绿色建筑的项目相对很少,其CCER不足总量的8%。对于备案项目和CCER而言,来源主要是新疆、湖北、云南内蒙古自治区等中西部省区。由此可见,温室气体自愿减排备案项目和减排量在地域和领域分布上是不平衡的。另外值得注意的是,部分温室气体自愿减排项目产生的CCER收益率极不理想。例如,某些可再生能源项目,CCER价格为50元/tCO2e时,其产生的CCER收益率仅为5%左右,而通常CCER市场价格在10元/tCO2e左右。要改变CCER及其项目质量参差不齐、分布不均衡的现象,一方面,必须深化CCER管理机制改革,创新管理机制,例如,让CCER业主、交易参与方、交易平台等各方参与CCER管理,更好地发挥各方的能动性,使得CCER交易更好地服务于温室气体自愿减排各参与方;另一方面,必须进一步严格项目和减排量备案管理,注重备案项目和减排量的经济性、导向性,调控CCER地区来源、项目来源和供给时间段过度集中等现象,改善市场长期预期不理想的局面。

(四)构建多元化的依法监管机制

CCER来源、交易主体和交易目的具有多样性,为保障CCER交易市场顺利运行,必须构建一个多元化的监管体系。首先,借助全国碳市场建设契机,尽快出台CCER交易监管政策法规,细化监管内容、明确监管主体、加强监管措施、理顺监管关系。其次,依托全国碳市场监管体系,借助现有监管力量,构建一个由国家发展改革委牵头、银监会、证监会、认监委、质检总局、统计局等多部门组成的多元化监管体系,既可以发挥各部门专业化优势,对CCER产生和交易的全过程实施监管与执法,同时也可以做到相互监督。再次,在强化主管部门应依法严格监管的同时,还要建立CCER交易征信系统,并充分发挥重点排放单位、交易所、机构团体、公众、媒体等的监督作用,形成主体多元、形式多样的监管网络。

(五)建立交易信息披露制度

与其他大宗商品交易一样,CCER交易相关信息也需要公开透明。可以借鉴的成功经验包括如会计披露制度、证券交易信息披露制度等。为了构建CCER交易信息披露制度,建议建立直通的CCER交易信息披露平台,除强制要求披露交易信息外,交易各方还应主动、及时、准确、完整的公开非商业机密交易信息,定期发布交易信息报告等,并加强媒体对交易信息的披露作用。

(六)扩大CCER市场覆盖范围,创造CCER市场需求

通过有效组织市场,创新使用CCER,不断扩大CCER市场的覆盖地域与领域,从而创造CCER市场需求。CCER是基于项目的核证减排量,具有国家公信力、同质化、标准化、可分级(如分监测期、分项目)、易于与国际接轨(近四分之三方法学来源于清洁发展机制(CDM)方法学)等特点。应立足于CCER的上述特点,借鉴CDM、日本东京碳交易体系以及联合碳信用额度机制(JCM)的发展经验,充分发挥主管部门、行业协会和碳交易平台的合力,尝试通过三个途径创造CCER市场需求。一是将CCER与国内其他政策目标相结合,扩大CCER国内市场需求;即尝试通过将CCER交易与企业减排目标、新上项目的碳排放评价、低碳产品标准与认证、增加森林碳汇、精准扶贫等结合起来,逐步扩大国内CCER市场需求。二是加强CCER与传统金融产品的结合,创造CCER碳金融市场需求。如将CCER适时发展为期货、绿色债券、基金、信托等金融产品,这将有助于吸引更多的企业、投资机构和个人参与CCER交易,活跃CCER交易市场,为CCER交易创造商机或利润,充分发挥资本市场优化配置碳排放空间资源的功能。三是加强CCER与国际合作交流相结合,拓展CCER国际市场需求。探索将CCER与南南合作、一带一路发展战略相结合,提高发展中国家、一带一路沿线国家绿色低碳发展理念、要求和能力,搭建经济和环境互利共赢新平台,建立除政府合作之外更多的绿色低碳发展合作模式,拓展CCER国际市场需求。此外,应进一步挖掘CCER的公益属性,鼓励企业、团体和公众对相关排放活动进行碳中和。

(七)完善注册登记系统运维管理

目前,全国碳排放权交易市场建设正在紧张进行之中,全国碳排放权注册登记系统建设是重要建设任务之一。结合两年多自愿减排注册登记系统运维管理进展情况,对自愿减排注册登记系统和全国碳排放权注册登记系统运维管理提出如下建议。

一是政策法规体系建设方面。建设强有力的政策法规体系是顺利开展注册登记系统运维管理工作的基础,要管理好注册登记系统必须做到政策法规体系建设先行,使管理工作“有法可依,有章可循,规范可控”,减少管理工作的随意性。因此,国家碳交易主管部门必须在《全国碳排放权交易管理条例》等碳交易基本法规的框架下,尽快出台法律效力较强的注册登记系统管理细则,规范开户与账户管理、数据与信息管理、清结算管理制度,建立风险预警与应急处置机制,建立信息披露制度等。此外,还要注重确保政策的延续性和稳定性,注重针对管理工作出现的新问题和新需求及时修改完善规章制度,确保注册登记系统管理工作规范有序,服务保质。

二是系统功能建设方面。欧盟碳市场注册登记系统曾发生过黑客入侵事件以及利用注册登记系统管理漏洞实施增值税诈骗和洗钱等犯罪活动,因此,有关部门必须以此为鉴,注重做好注册登记系统功能建设的长远规划,加强系统功能顶层设计,并针对碳市场发展的新业务和新需求,不断完善注册登记系统功能,包括完善电子对账功能,开发统计分析功能,规范数据传输,提高安全保护等级,改善系统使用性等,使得注册登记系统尽可能满足用户需求、市场需求和监管需求。

三是监管机制建设方面。必须创新性地构建注册登记系统的监管机制。一是积极探索注册登记系统市场化、企业化的管理模式。在明确注册登记系统的法律主体及其责任、确保管理工作独立性的前提下,采用市场化、企业化的模式,管理注册登记系统,以提升注册登记系统对碳市场变化的敏感度,有助于简化对注册登记系统的行政管理程序,有助于提升其管理效率和服务能力;有助于建成开放、共享的注册登记系统,有助于为注册登记系统拓展更广泛、稳定的资金来源。二是构建多元化、互联互动、穿透式监管体系。监管体系应包括节能减排、交易、金融、财会、税务等管理部门,按照“依法监管、公平公正、责权对等、监管制衡”的原则,针对管理工作的不同环节,分层级明确监管方,并对其赋予相应的监管权责,做到各司其职,开展多层级、联动的全方位、穿透式监管。

四是保障机制建设方面。注册登记系统运维管理必须有长期、持续、稳定的保障,包括人员支持、资金支持和能力建设等。人员支持是指必须建立一支人员相对稳定、懂管理、懂技术、懂法律、有责任感的运维管理团队,包括IT、法律、金融、管理等领域专业人员,提供高效便捷的“一站式”管理与服务。资金支持是指必须切实落实注册登记系统运维管理经费,以满足人员、日常管理、设备维护等基本工作需要。建设初期,可以通过财政资金支持的方式,确保注册登记系统的运维管理经费;随着碳市场发展逐渐成熟,监管机制逐渐完善,可以探索通过市场化的方式,为注册登记系统运维管理注入稳定的资金。此外,还应持续开展多层次的能力建设活动,针对不同用户的不同需求,通过培训、视频、用户手册、互联网答疑平台等多种形式,做好宣传引导,不断提高注册登记系统各类用户的意识和能力水平。

总之,我国温室气体自愿减排交易体系建设取得了重要的进展,同时也暴露出一系列问题,面临新的挑战。因此,要不断完善CCER备案管理,杜绝制度风险;要构建CCER交易多元化监管机制,防止市场风险;要调动各方积极性,探索CCER交易在气候融资中的作用,创新使用CCER,不断拓展CCER市场;从而建立有效服务于我国生态文明建设和绿色低碳发展的温室气体自愿减排交易体系。

(作者马爱民,系国家发改委应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任;张昕、张敏思、王颖,系国家应对气候变化战略研究和国际合作中心研究人员) 

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