我们的碳市场需要怎么样的统计制度?

2017-11-4 21:55 来源: 中创碳投 |作者: 陈志斌

在笔者参与碳交易试点工作的时候,最常被问到的一个问题就是“为什么我们的行业不用行业基准法来分配”。的确,在以免费分配为主的大前提下,基准线法能做到奖励先进、惩罚落后,总体而言争议较小,是相对理想的分配方法。不过在笔者之前的文章《什么样的行业适合用基准法分配配额?》中提到,由于目前我国的统计基础薄弱,仅有个别行业适合采用基准线法,大部分行业还是要从历史强度法开始。

 
笔者在上学的时候已经常常听说“我国统计基础薄弱”,但直到自己开始做核查员的时候才知道有多薄弱。小民营企业常常连数据存档都做不好,更有甚者连能耗数据都是连蒙带猜地填写。就算是管理规范的国企央企,在设施层面、工序层面的精细化管理也不如人意,跟基准法的要求还有很大差距。
 
不过中国的情况放在全球来看也是正常的,欧盟碳市场同样经过很长一段时间才逐步完善了相关的统计制度。欧盟碳市场基础法令2003/87/EC第14条要求欧盟委员会在2003年9月30日前根据附件9的监测和报告原则为ETS覆盖的生产活动制定温室气体排放核算与报告指南。2004年1月29日通过了决议2004/156/EC(MRG2004),建立EU ETS第一阶段的温室气体排放监测与报告指南。指南规定了化石燃料燃烧以及炼油、烧焦、矿石煅烧、钢铁水泥、石灰石、玻璃陶瓷造纸等9种生产活动的核算方法及总体的报告规则。但这个指南仅为欧盟层面规则,虽然德国等较发达的国家依据指南制定了本国的细则,但仍有部分国家未按照指南执行,因此只能采取祖父法进行分配。
 
2007年欧盟对核算指南进行了修订(MRG2007),并在第二阶段(2005~2012年予以实施),但各国仍未能全部进行统一。因此,英、德等执行得较好的国家能够采用基准法进行分配,但大部分国家仍以祖父法分配。
 
2012年6月21日,欧委会颁发了法规EU 601/2012(MRG2012),替代了第二阶段的指南。新的监测报告指南进一步加强了统一欧盟内的核算方法,强调监测计划的核心位置,增加了报告的电子模板以加强欧盟内部的统一。各国在多年持续改进后,基本满足了欧盟统一标准,真正做到了针对具体设施的可靠监测和计量,满足基准线法的实施条件。于是,国家分配计划被终止,改为在欧盟层面进行配额的统一分配,所有的成员国必须遵循相同的分配规则,且由祖父法和国家基准法相结合的方式改为使用统一的欧盟基准法进行分配。
 
从欧盟的例子来看,一个理想的,能够满足碳市场管理要求的统计体系,不仅要从技术层面不断改进,更重要的是在操作层面逐步落实深化。
 
我国的全国统一碳市场正处于起步阶段,最重要的国务院条例尚未出台,因此也难以出台有硬性规定的企业温室气体统计法规。目前国家发改委仅出台24个行业温室气体报告与核算指南,并颁布工作通知要求各省级发改委组织本省重点企业进行数据报送。目前基本完成了31个省级地区的数据报送核查体系建设,也完成了历史数据报送核查,取得了很大的成绩。但对于碳市场未来的管理而言,目前的制度仍存在不少问题。
 
一是政策层级不高,导致执行力度不足。从技术层面而言,由于缺少高层级法律的支撑,在制定核算指南时只能依托于现存统计法及相关细则规定企业报告的数据,并不能要求企业针对单独的设施或工序加装计量仪器,也未能强制企业制定统一的监测计划,最终数据质量并不理想;从执行层面而言,地方政府在安排核查经费、组建支撑团队时往往需要更高层级的政策作为依据,仅仅有国家发改委的工作通知有可能并不足以取得相应资源,在实践中也出现了工作延迟。
 
二是数据报送核查程序不明确。目前国家发改委未对数据报送核查程序做出详细规定,各非试点地区在组织本省企业进行数据核查报送时,基本上参考了试点的经验,安排了核查复查,但各个省的具体要求、技术标准、报告流程均有较大差异,在是否通过电子系统报告,是否需要复查,如何判定核查复查不一致等问题上有不一样的处理方法,使得各省数据质量参差不齐。
 
三是缺少对核查机构的统一技术要求。碳市场建设初期由于缺少有资质的核查机构和核查员,国家发改委授权地方发改委自行遴选核查机构,也并未提出统一的核查模板、核查表格、核查标准等技术要求。各个非试点省级参照试点经验对核查机构进行规范,但本来各个试点做法也不一致,部分非试点的技术支撑单位也缺乏经验,因此各个省的核查标准,甚至省内不同机构的核查标准也不统一,最终也导致核查质量参差不齐。
 
有鉴于此,笔者希望相关部门可以从以下几点入手,不断完善MRV体系。
 
首先是尽快出台数据报送核查的政策,明确相关流程。当然,碳市场最迫切的立法任务仍然是国务院条例,但与此同时也应该启动数据报送核查方面的政策规定,明确常规的管理流程,报送程序等,为省级主管部门开展常规的报送核查工作提供依据。
 
其次是修订完善技术标准。已发布的报送核算指南在实践中已经发现有需要细化完善的地方,需要更新,同时还需要明确指南和国标之间的关系。对于核查机构,更需要出台统一的核查报告模板及相关技术指南,统一核查方法流程,实现碳排放数据的同质可比。
 
最后就是要联合统计部门开展统计制度深化完善的研究。为了实现精细化管理,最终能够采用基准线分配的目标,未来的方向肯定是要求加装更加多的测量仪表,报告更详细的数据。在我国目前的统计制度下,政府是否有权力提出硬性要求,要出台哪些细则,如何确保政策落地,这些细节均需要主管部门和统计部门不断进行研究。
 
欧盟从2005年到2012年,花了7年的时间终于建成一个相对完善的企业温室气体排放报告核查体系,希望我们的碳市场能够用“中国速度”更快地解锁这个成就,为配额分配提供更规范、更详实的基础。

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