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论我国碳排放交易中的司法功能

2017-10-11 13:24 来源: 上海法治报 |作者: 何卫东

论我国碳排放交易中的司法功能


  碳排放交易是依靠市场化配置资源的一种制度。在这一制度下,碳减排信用成为一种可以交易的资源和生产要素,通过交易价格信号体现其价值,把碳排放的社会成本内部化,通过看不见的手引导市场主体自觉挖掘潜力节能减排,形成促进温室气体减排的一种长效机制。
  目前我国即将启动全国碳排放市场,但我国碳排放交易管理基础仍比较薄弱,全国碳排放权交易市场不可避免会遭遇诸多挑战,在此背景下环境司法理应发挥更大的作用。

  我国生态环保领域的司法发展

  长期以来,我国生态环保领域纠纷主要是通过行政救济等非司法途径解决,司法机关在生态环保中只是起补充性作用,环境司法功能未得到有效发挥。其原因可能主要在于我国环境保护是以环境管理为支柱,突出强调环境行政机关的行政管理作用。环境保护法律规范多属于行政法或经济法范畴,环境违法的法律后果主要承担的是行政法律责任,民事责任、刑事责任只是居于次要地位。因此,无论是处理环境违法行为,还是解决环境纠纷,行政机关都发挥着主导的作用。此外,由于公众受传统思维的影响,我国环境污染事件受害人主要依赖行政渠道解决环境纠纷。
  在环境司法领域,一些地方曾经尝试通过加强司法机关的力量打击环境违法活动。2008年云南“阳宗海砷污染重大事件”发生后,昆明市公检法相继成立了“环保公安分局”“环境资源检察处”和”环境保护审判庭”。法院环保审判探索实行刑事、民事、行政审判及执行工作“四合一”的审执模式; 检察机关基本上统筹了涉及环保案件方面的侦查、批捕、起诉、预防等职能。2008年5月,江苏省首个环境保护审判法庭在无锡市中级人民法院挂牌成立。无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,这是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。2012年4月,江苏省高级人民法院专门下发《关于在全省部分法院开展环境保护案件集中化审判试点工作的通知》,启动了环境保护案件集中化审判试点工作。2013年6月18日,最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,这是司法部门对环境保护做出的一次比较系统而重要的司法解释,详细界定了严重污染环境的认定标准,明确了从重处罚的情形,使环境违法入罪门槛降低,并加大了处罚力度,进一步厘清了人民法院、人民检察院介入环境违法犯罪的范围与程序。
  司法机关在我国环境保护事业中的作用已经逐渐扩展与深化。但至少在2015年《中华人民共和国环境保护法》 修订实施以前,我国环境司法救济只处于初始阶段。环境纠纷争端的一个怪现象是:一方面这些我国一再发生的环境污染和资源破坏导致的大量环境纠纷层出不穷,另一方面真正通过司法途径解决的环境案件少而又少。据不完全统计,我国每年超过十万多件的环境纠纷中,只有不到百分之一的案件是通过法院解决的。
  2015年是我国环境司法(特别是环境公益诉讼)发展的重要时间节点,颁布实施了一批环境公益诉讼方面的立法和文件。2015年1月实施的新环保法对环境民事公益诉讼制度作了较2012年《民事诉讼法》更明确和进一步的规定。2015年1月,最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对社会组织可提起环境民事公益诉讼、环境民事公益诉讼案件可跨行政区划管辖、同一污染环境行为的私益诉讼可搭公益诉讼”便车”、减轻原告诉讼费用负担等四个方面内容作出了规定; 同年6月,最高人民法院又发布了旨在统一审理环境侵权责任纠纷案件的裁判标准,解决司法实践中环境污染责任归责原则、责任构成以及数人侵权责任划分等法律适用不统一等疑难问题,指导全国法院正确审理环境侵权责任纠纷案件,切实保护受害人的民事权益的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》。当年7月1日,在党的十八届四中全会提出”探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的形势下,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。7月2日最高人民检察院公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,12月16日最高人民检察院又通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。这一系列相关法律和司法解释的推出,把我国环境司法工作推向了一个新阶段。

  司法途径解决环境纠纷的困难

  我国生态环保的司法保护主要通过四种途径进行,即环境犯罪刑事案件的审判、环境纠纷民事案件的审判、环境纠纷行政案件的审判、环境非诉讼行政案件的执行。然而,目前我国环境司法途径解决环境纠纷的障碍较多。
  其一,环境诉讼的发起对一般当事人难度较大。向法院提起诉讼往往需要比较充分的证据,但这个条件对许多环境受害者而言非常苛刻,环境损害事件的高度专业性、技术性特点,使受害方当事人很难收集到足以提起民事诉讼的证据,更不用说提供在案件审理中所需要的一些关键性证据材料。有些违法加害证据被肇事方借口涉及技术秘密和不愿公布于众的工艺,不容易被受害方通过正常手段掌握,而违法取得的证据最终极可能会被法院予以排除。虽然我国法律、司法解释等有所谓环境污染案件的举证责任转移规定,但是并没有完全免除原告的举证责任。原告仍然要举证说明人身财产损失与被告之间存在相当的关联,生命健康方面的损害尤其如此。这是缺乏成熟环境公益诉讼制度的条件下,受害人通过司法途径解决环境损害赔偿案件面临巨大的现实困难之一。
  其二,司法救济存在较高的时间成本和经济成本。两审终审制和基层法院案件积压严重,再加上环境纠纷案件受理程序复杂和耗时长,以及诉讼证据取得等通常需要极高的经济代价。这些都是制约环境司法功能的重要原因。在司法途径解决环境纠纷的门槛和成本大大高于行政救济要求的情形下,环境司法的作用就比较有限。
  另外,在有些时候,污染可能短时间内不会对人体健康或财产造成可检测的直接损害,这种情况下,许多人不会有动力花大量的时间精力收集证据以便向法院提起诉讼。在环境公益诉讼方面,只是在2015年下半年以后,相关司法实践才出现明显增多现象,此前大部分法院都采取了非常保守的态度。

  碳排放交易中环境司法的作用

  我国的碳排放交易市场还处于起步阶段。尽管各试点地区相继出台了一些规范碳排放交易的规章制度,为保障碳排放交易顺利进行起到了规范作用,但是这些规则内容非常简单,只是基本的制度框架,相关管理措施主要只涉及行政管理方面的内容,全国统一的碳排放交易市场还没有真正建立起来,碳交易法律体系还有许多问题需要解决。在这种情况下,环境司法可以在推进国内碳排放交易、积极解决纠纷和打击违法犯罪等方面发挥更大的作用。
  (1)克服地方保护。
  在碳排放交易中,当交易双方都是本地单位时地方政府一般不会对正常交易中平等法律主体之间的活动进行干预。但是当本地出售方与外地买受方进行交易,客观上有可能会发生本行政区域内碳排放实质额度降低的情况。在这种情形下,由于担心碳排放额度降低将对本行政区经济发展造成不利影响,地方政府可能会采取行政措施干预、排除这种碳排放额度外流的交易活动。碳排放交易中的这种地方保护必然对正常的市场活动和市场秩序造成损害,必然侵害碳排放交易市场中各主体建立的平等法律关系。
  另外,在地方政府发生的纵向调控法律关系中,也可能存在不当行政行为的可能。独立于行政运作的司法力量介入碳排放交易纠纷有助于打破地方行政区划思维限制。例如,人民法院通过独立办案,对外地买受方合法正当取得的碳排放额度这一具有财产权性质的权利进行救济,限制地方政府为了地方利益而不当干扰正常碳排放交易的行为,有助于克服碳排放交易中可能发生的地方保护问题。此外,人民法院还可以通过指定管辖的方式,统一审理辖区外的相关碳排放纠纷案件。这种做法能够统一碳排放纠纷案件的司法管辖权和司法裁判尺度,充分发挥人民法院独立审判的职能,突破地方保护主义,排除行政干扰,解决长期以来形成的环境问题因行政区划、隶属关系不同而难以有效解决的顽疾。
  (2)民事诉讼定纷止争,维护公平交易。
  碳排放额度或说碳排放权在法律上属于一种兼具公权力与私权利双层特性的特殊权利,是一种受公权力限制的所有权。碳排放权交易中的法律关系大致可以包括两组:一是交易主体之间及其与中介机构之间建立的横向平等法律关系; 二是政府对碳排放权初始分配、市场规制和市场调控而形成的纵向调控法律关系。碳排放交易实质是平等主体依法在市场通过买卖方式转让获得二氧化碳排放额度所有权的一种民事法律行为。交易主体之间通过市场买卖形成的是平等的私法关系。这种法律关系受民事法律调控。当事人因交易发生的纠纷当然可以通过民事诉讼途径解决。
  除此之外,随着碳交易市场的不断发展,中国一些地方也出现了碳金融活动。如兴业银行已成为深圳、上海等碳交易市场的清算结算银行,为一些碳交易参与企业提供交易开户服务,包括为碳排放交易各方提供直接投融资、碳排放信用抵押贷款等金融活动。虽然我国环境法、合同法都没有直接对这类污染排放协议和交易进行规制,但这类碳金融产品纠纷属于民事法律调控的范围,法院可以根据现有立法和法律精神通过民事审判机制实现对受害方的民事救济。
  (3)行政诉讼制约行政机关公权。
  虽然我国环境司法救济主要是以人民法院环境资源法庭为代表的审判机关受理民事诉讼案件,但环境行政诉讼也已经开始在环境司法救济中占有越来越重要的地位。根据2017年6月27日全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国行政诉讼法》 的最新修改决定,人民检察院在履行职责中发现生态环保和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这样,除了通常意义上的行政救济(即当碳排放交易市场主体与政府之间就碳排放额度分配、交易市场管理、调控,以及市场交易主体因被指内幕交易、违规交易和市场操控等受到行政处罚时,市场主体可以向人民法院提起行政诉讼方式获得行政救济)以外,人民检察院也可以在碳交易行政机关违法行使职权或者不作为导致环境公益受损等情形下,提出检察建议,并进而提起行政诉讼。
  (4)刑事诉讼打击违法犯罪。
  从国际碳排放交易的实践看,碳交易系统非常复杂,而且这种系统越复杂就越容易被人为操纵,碳交易体系容易发生不同形式的欺诈行为。在碳交易活动开展的比较成熟的欧洲国家,已经出现了多种碳欺诈犯罪。由于涉及到对已经发生的碳排放的表述,而这种表述实际上很难得到证实,碳交易中容易发生腐败行为和欺诈行为。国外研究者曾提出了碳交易市场中的十种花招,即大幅提高排放最低基准、碳交易“庞氏骗局“、销售虚假的碳抵消信用、碳贿赂、“旋转木马”欺诈、碳交易“网络钓鱼”、篡改信息、“双程收取”碳税、循环使用碳排放费用和操控碳排放价格。
  我国碳交易市场的法律体系和管理还远未完善。虽然有关碳排放交易的地方行政法规中制定了一些惩治违法犯罪的规定,但法规内容的深度与广度远远不足以防范和打击碳交易中可能发生的违法犯罪行为。我们的立法对成熟市场中时有发生的碳信用欺诈、非法场外交易等碳交易违法犯罪问题几乎完全没有涉及。对此,司法机关有责任、有能力根据刑事法律方面的有关规定,发挥刑事审判功能打击碳排放交易中的违法犯罪活动。
  (作者为上海社会科学院法学研究所副研究员、法学博士)

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