《巴黎协定》困在钱上

2017-8-21 12:21 来源: 《能源》 |作者: 顾城天、王进

2017年G20峰会于7月8日在德国汉堡落下帷幕,环保减排是此次峰会的重点议题,其中19个成员国的领导人在遏制全球气候变化方面达成了一致立场,表示将继续履行《巴黎协定》的承诺。但由于美国仍然坚持退出,宣布将立即终止之前确定的自主碳减排贡献,与会各方未能就协定达成共识。但在7月13日法国总统马克龙与特朗普的会谈上,两人探讨了如何让美国重回协定的细节,马克龙在采访中表示,特朗普暗示将重新考虑退出《巴黎协定》的决定。国际碳减排时局变化迅速,气候合作道路曲折,仍需各方继续努力。
 
钱从何而来?

资金问题是应对全球气候变化的核心问题,美国退出让《巴黎协定》未来的不确定性大幅增加。根据协定,2020—2025年发达国家每年负责动员至少1000亿美元的援助资金,用于支持发展中国家在能源结构和工业化技术上的转型升级。在绿色气候基金预设的100亿美元快速启动资金中,美国曾承诺出资30亿,相当于承担近三分之一的捐款责任。假设在千亿美元资金中美国承担相同比例的捐款责任,那2020年之后美国需要每年捐款约300亿美元。2016年美国对外援助总额约为560亿美元,特朗普认为美国在对外援助方面已经做到非常慷慨,肯定不乐意每年再多出300亿,毕竟现在美国的基础医疗、社保等问题还没有完全解决,许多基础设施也亟待修复更新。在特朗普宣布美国退出《巴黎协定》后,绿色气候基金失去了承担援助资金的重要出资方,框架公约有可能在财政上难以为继。

对于经济不发达的国家而言,能否获得经济帮助是决定他们继续参与《巴黎协定》的关键因素。如果不能保证稳定且充足的国际转移支付,贫穷国家为碳减排支付的成本将得不到补偿,应对气候变化的积极性和信心必然大幅降低,失去碳减排动力的不发达国家可能会退出不具有约束力的《巴黎协定》,“倒戈”到美国、尼加拉瓜和叙利亚的阵营。     
 
千亿美元筹资现实吗?

目前国际气候协议基本上都是“软协议”,对各个国家出资没有定量的硬性要求,导致筹资往往无法按时到位,完成目标的期限一拖再拖。例如,根据2010年坎昆气候大会的决议,发达国家应在2010年至2012年出资300亿美元作为绿色气候基金的快速启动资金。但是当2012年底启动资金履约期即将结束时,发达国家还远没有兑现承诺。由于资金长期未能到位,筹资目标被缩减至100亿美元,直至2014年12月利马会议期间才艰难达成。2013年华沙气候大会确定了“长期资金”的目标,即在2020年前发达国家每年向发展中国家提供1000亿美元资金支持用于碳减排,而巴黎气候大会又将此目标推后到了2025年。可见应对全球气候变化的筹资进度一直处于“定目标—完不成—修改目标”的循环之中。

每年千亿美元的资金来源主要有三类,包括多边公共财政、政府资金和私人资金。多边公共财政是指各地区多边开发银行(MDB)的贷款资金,如下表所示,欧洲投资银行、世界银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行和美洲开发银行共计划每年提供550亿美元的贷款额度。这类银行的股东由多个主权国家组成,其中美国占世界银行16%的股份,占亚洲开发银行15.51%的股份,占非洲开发银行6.56%的股份,占欧洲复兴开发银行10.10%的股份,占美洲开发银行30%的股份,美国退出协定会影响其中54亿美元的多边财政甚至更多。政府资金方面,法国、德国、英国和日本是当前承诺拨款最多的国家,四国共计划每年提供151亿美元的资金。根据经济合作与发展组织(OECD)的预估,千亿美元资金中私人资金将占约332亿美元,由公司和个人提供,但到底什么能算进私人资金,官方还没有很明确的定义。而且美国退出《巴黎协定》后,在海外清洁能源投资、低碳技术研发与推广等方面的政策行为将发生变化,并通过国际市场影响到全球的低碳投资,私人投资清洁能源项目的信心将受到较大影响,所以OECD的预估是否过于乐观还值得进一步商榷。总之,在发达国家和多边开发银行都按时并提供足额资金,私人资金达到甚至超过OECD预估的理想状况下,2020年后发达国家每年动员1000亿美元的目标并非完全不能达到,但是可能性将会非常小。

《巴黎协定》困在钱上


截止到2017年6月底,绿色气候基金已经从43个国家获得103亿美元的资金,但是离2020年之后每年筹款1000亿的目标相距甚远。启动资金的主要资助方有美国、日本、英国、法国和德国,其中美国曾经承诺向基金注资30亿美元,但实际只支付了10亿美元。日本承诺向基金注资15亿美元,实际支付7.5亿美元。英国承诺向基金注资12亿美元,实际支付6.8亿美元。法国承诺向基金注资10.4亿美元,实际兑现3.3亿美元。德国承诺向基金注资10亿美元,实际兑现5亿美元。由于《巴黎协定》缺乏履约不足时的责任追究机制,难以发挥约束作用,发达国家实际提供的资金与援助目标往往有很大的差距,真正到账的钱能达到承诺金额的一半就已经不错了。况且每年筹集1000亿美元比100亿美元难度大得多,实际到位的资金很有可能差得更远。
 
中国该出钱吗?

欧盟希望中国能成为气候变化的全球领导者,接掌“气候问题的领导权”意味着中国得承担每年1000亿美元中的大部分,中国是出不了这个钱的。按照《联合国气候变化框架公约》,只有发达国家才有义务向发展中国家提供资金的帮助。作为最大的碳排放发展中国家,中国需要发达国家在经济和技术方面的帮助来实现彻底的低碳转型,加入《巴黎协定》本该从绿色气候基金获得资金帮助而不是出资。

中国在过去几年以及未来面临经济下行的压力,处在较为困难的周期。2016年中国非金融部门负债规模达205万亿人民币,占GDP比重为277%。根据2017年国务院政府工作报告,今年赤字率拟按3%安排,财政赤字2.38万亿人民币,预计较去年增加2000亿元,高债务带来的高风险已成为经济稳定的巨大威胁。在政府财政紧张的情况下,很难每年向绿色气候基金注资。

如果中国为了所谓的国际声望替美国扛起全球碳减排的大旗,每年承担的“份子钱”将会是一笔沉重的经济负担。中国的人均收入和美国人均收入差距甚远,根据世界银行发布的2016年按购买力平价(PPP)衡量的人均国民总收入(GNI),美国人均GNI为58030国际元,而中国人均GNI为15500国际元,位列世界第102位, 甚至排在不少发展中国家之后。虽然部分一线城市居民的生活水平已经接近发达国家标准,但我国还有大量的落后地区,仍然有2亿多人生活在国际规定的贫困线之下。如果中国在应对气候变化捐款方面遵循“发达国家”的标准,实际上是错误地分配了稀缺的资源,对较贫困的弱势民众不公平,会导致社会的不稳定因素增加。
 
美国“钱”景不明

《巴黎协定》能否兑现离不开世界头号大国美国的参与,而美国是否返回协定存在不确定性。按照《巴黎协定》的退出机制,程序性退出协定至少需要四年时间。美国重返《巴黎协定》有两种可能:第一种是在法国总统马克龙的努力劝说下,特朗普回心转意并在接下来的几个月找到了解决方案,收回让美国退出协定的决定。另一种是事实证明逆全球化并没有让美国再次伟大,特朗普不仅没有赢得连任,而且美国在不履行碳减排义务后经济仍未见起色。在此前提下,如果民主党赢得2020年大选,美国有可能会重返《巴黎协定》。但从特朗普执政半年的政绩来看,第二种可能性较小。他颁布的新政收到了非常明显的效果,无论在就业还是债务削减方面都取得了前任政府未取得的成效。

从目前来看,美国不再给绿色气候基金注资,也不再当动员各国开展碳减排的“组织者”,每年1000亿美元的气候资金不仅面临谁真正有能力出得起钱的问题,还面临谁组织大家出钱的问题。

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