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全球气候基金的发展和实践

2017-7-7 18:26 来源: 《中国金融》

全球气候基金的发展和实践


以气候变暖为主要特征的全球气候变化已成为21世纪人类共同面临的最重大的环境与发展挑战,考验着人类的人性、社会制度、经济发展模式、国际政治和文明,应对气候变化是当前乃至今后相当长时期内实现全球可持续发展的核心任务,而且直接影响到发展中国家的现代化进程。面对当前“逆全球化”思潮和保护主义倾向抬头的复杂世界局势以及持续蔓延的气候变化等非传统安全威胁,《巴黎协定》“破纪录”的达成、签署和生效具有里程碑式的意义。气候资金规模、来源及其管理模式一直气候变化国际谈判与合作的核心,气候基金作为最主要的形式正在越来越受到关注和讨论。

全球气候基金的发展现状

气候资金涉及到许多利益相关方,《公约》内的气候资金机制包括了一系列的资金主体、运行机构和资金实体,2010年坎昆气候大会后建立的资金常设委员会是目前气候资金的主要决策机构,相关机制包括全球环境基金(GEF)及其下托管的气候变化特别基金(SCCF)和最不发达国家基金(LDCF)、《京都议定书》下的适应基金(AF)以及作为未来资金主渠道的绿色气候基金(GCF)等;《公约》外的机制以多边金融机构和私营部门专门基金为主,部分发达国家也通过各自发展署、对外援助等机构对发展中国进行资金支持。《巴黎协定》第二条特别提出了气候资金发展的长期目标,即“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径”。气候基金作为支持应对气候变化行动而设立的资金操作实体,经过近30年的发展已经成为气候资金最重要的管理方式。气候基金的运营往往更为商业化、市场化和专业化,能够灵活利用一系列适配的金融工具,为减缓和适应气候变化提供可持续的资金支持。

1992年《公约》订立到2001年马拉喀什气候大会期间的九年是气候基金发展过程中至关重要的起步期。1994年,凝聚了极高政治智慧的《公约》终于在万众瞩目中达成并生效,为全球气候治理夯实了政治基础,也为之后气候资金模式的设立铺平了道路。1994年,GEF顺利从世界银行中脱离并实现了改组,并开始了第一次增资,确立了国际气候资金机制的运营实体。1997年通过的《京都议定书》引入的联合履行(JI)、清洁发展机制(CDM)和排放贸易(ET)三大机制为气候基金创新了资金来源。但2001年,美国布什政府上台后拒绝签署《京都议定书》,为当时的气候谈判进程蒙上了一层阴影。

2001年到2009年哥本哈根气候大会期间全球气候基金由于气候谈判局势的变化特别是“双轨制”的启动迎来了一个多元拓展期,前述提到的气候变化特别基金、最不发达国家基金以及适应基金都在这期间成立。气候基金形式的拓展并不是因为资金总量的大幅度增加,而是来源于发达国家出资意愿的敷衍和资金领域分配的不平衡。《京都议定书》在2005年艰难生效后,发达国家开始淡化出资责任,不愿意因为出资而凸显气候责任。此外,对广大发展中国家至关重要的适应领域没有得到足够的重视和资金分配,因此尽管全球环境基金信托基金的规模很大。但相对于发展中国家的巨额需要,仍然不能满足需求。开辟新基金,是发达国家和发展中国家在资金领域上的妥协。2007年巴厘气候大会出台了“巴厘行动计划”,在各方的努力下在《京都议定书》下成立了适应基金。相较气候变化特别基金和最不发达国家基金,适应基金在机制上有了许多创新点:在资金来源上,清洁发展机制(CDM)项目产生的经核证减排量(CERs)2%的收益一定程度上增加了基金的筹资保障;在资金支出方面看,基金开创的执行机构资格认证制度及引入的准备金制度有效提高了发展中国家受援国申请资金的能力和自主权,保证了适应基金项目的质量。这些创新机制都为之后绿色气候基金的制度设计提供了借鉴。2008年,以美欧为主的14个发达国家联手出资成立了气候投资基金,标志气候资金正式进入最具影响力国家决策部门的视野。但2009年哥本哈根气候大会,欧盟作为东道主在协调各方立场过程中表现乏力,《哥本哈根协议》无疾而终,延迟了相关机制的建立和完善。

2009年至2012年多哈气候大会间气候基金发展经历了三年动荡的调整期。发达国家做出了“到2020年为发展中国家应对气候变化每年动员1000亿美元”的长期资金(LTF)承诺和“2010-2012年提供300亿美元快速启动资金(FSF)”承诺,在多哈《公约》第十八次缔约方大会上也宣告已经向快速启动资金注资总计330亿美元,即已超额完成捐资任务,但由于国际资金机制中的规定过于简略,缺乏统一的出资标准,且没有专门的监管部门,没有方式对发达国家“自己说了算”的出资额进行评估,以及对其计算方式“一金多用”的嫌疑进行检查,以致遭到了广大发展中国家的不满。2009年哥本哈根气候大会上“绿色气候基金”概念被首次提出以来,意在另辟蹊径,通过成立《公约》资金机制新的独立的运营实体重新布局。次年坎昆气候大会对成立绿色气候基金提供了正式授权,决定新的多边适应资金的很大部分应当通过绿色气候基金提供,并指出要确保使用专题供资窗口以支持在发展中国家缔约方开展的项目、方案、政策和其他活动。坎昆会议还就绿色气候基金的秘书处的设立和董事会组成、受托管理人以及过渡委员会等要素达成了共识。2011年,《绿色气候基金治理导则》在德班《公约》第十七次缔约方大会上获得通过,这也成为德班会议的重要成果。德国和丹麦分别宣布向绿色气候基金注资4000万和1500万欧元,成为首批向该基金注资的发达国家。

从2012年以来,气候基金逐渐迈入了以绿色气候基金(GCF)为主的新阶段。2012年10月20日,在韩国仁川松岛会展中心举行的基金第二次理事会会议上投票决定了韩国仁川松岛成为秘书处所在地。在此基础上,韩国承诺直至2019年每年为绿色气候基金提供100万美元支持基金运作,并在2014-2017年以信托基金的形式向绿色气候基金援助4000万美元。在2018年4月前的过渡阶段,世界银行作为其临时托管方负责接收、保障、投资并负责转移来自投资者的资金。作为公约资金机制的运行实体,GCF组织结构的形成是公约谈判的产物,是发达国家缔约方和发展中国家缔约方相互妥协的结果。因此,GCF的组织结构即反映了公约关于发达国家有义务向发展中国家提供资金支持的要求,也反映了发达国家将GCF通过公共资金调动和引导全球范围内资金流向减排和适应领域、推动世界经济革新性转型的期望。同时,GCF作为一个多边的资金发展援助机构也不可避免要参考借鉴包括世行、亚行、适应基金、最不发达国家基金等在内的公约内外资金机构。

2017年特朗普政府宣布退出《巴黎协定》,并拒绝履行其向发展中国家提供气候资金支持和向绿色气候基金注资的义务,这对全球气候基金的发展再次造成了极大的影响。截止2017年6月30日,绿色气候基金中各国捐助资金达66.06亿美元,其中美国为10亿美元,占总额的15.1%。目前各国承诺捐资总额为102.9亿美元,已正式签署协议的是101.3亿美元,其中尚有35.3亿美元资金尚未到账,包括约有10.6亿缺口是由于汇率变动造成的,而20亿美元是因为特朗普政府的拒付,占拖欠资金的53.9%(剔除汇率影响则占拖欠资金的81.0%)。绿色气候基金本轮筹资将于明年年底结束,美国的拒付将在很大程度上直接影响本轮绿色气候基金的总体规模。若其拖欠金额由日本和欧盟国家分担,则每个国家的捐资额需要增加40%左右。

气候基金在中国的发展和实践

中国一贯重视气候变化问题,除了国际流入的资金外,中国国内通过直接赠款、以奖代补、税收减免、政策型基金、投资国有资产等形式投向气候变化领域,支持了大量的应对气候变化行动,并带动了社会资金的投入。中国气候基金以中国清洁发展机制基金和正在筹备的气候变化南南合作基金为典例。

中国清洁发展机制基金是由国家批准设立的按照社会型基金模式管理的政策型基金,是中国参与全球气候变化资金治理的一项重要成果。基金资金的主要来源为通过清洁发展机制(CDM)项目转让温室气体减排量所获得收入中属于国家所有的部分,CDM项目业主在获得联合国CDM执行委员会签发的每一批次核证减排量(CER)转让收入后,按照《清洁发展机制项目运行管理办法》中规定的项目类别国家收入比例支付国家收入。基金的资金使用包括赠款和有偿使用等方式,其中赠款主要支持了各级应对气候变化相关的政策研究、能力建设和宣传,而有偿使用主要支持了低碳产业活动和商业项目。截至目前,基金已累计安排11.25亿元赠款资金,支持了522个赠款项目,并已审核通过了210个有偿项目,覆盖全国25个省(市、自治区),安排贷款资金累计达到130.36亿元,撬动社会资金640.43亿元。

中国以援外为主的南南合作经过了六十多年的发展历程,涵盖了双边、多边、地区和地区间等多个层级规模。与应对气候变化相关的早期技术援助项目最早可追溯只上世纪80年代,此后,中国政府在包括中非间合作论坛、联合国系列高级别会议,以及系列联合国气候变化大会等在内的重要政治外交场合也多次宣布要广泛而务实地开展务实南南合作,帮助南方国家提高应对气候变化能力。2014年9月,张高丽副总理作为习近平主席特使出席联合国气候峰会时,首次宣布建立气候变化南南合作基金。2014年11月和2015年11月,习近平主席在20国集团领导人第9次峰会和联合国气候变化巴黎大会上也对200亿元人民币气候变化南南合作基金的建立进行了重申。未来,气候变化南南合作基金将总体定位为国际化、开放性的合作组织和开发性金融机构,成为中国执行气候变化南南合作业务、深度参与全球气候治理的重要支撑。

气候基金发展的挑战和机遇

与发达国家承诺的每年1000亿美元的长期资金支持和7800亿美元的实际需求相比,当前的气候资金规模非常有限,气候基金的发展存在不确定性。发达国家1000亿资金路线图仍存在很多争议,美国特朗普政府上任后宣布了对GEF和GCF等主要的气候资金平台撤资的计划,消极示范作用将不可避免的对全球气候融资带来负面影响。

根本上说,气候变化的减缓和适应项目由于相关定价机制尚不完善,投资风险大、周期长,受政策影响也很大,收益回报很不确定。气候基金作为绿色金融的一部分,其总体发展还处于起步阶段,管理运作机制尚不成熟,也很难吸引到社会资本的投入。

但值得一提的是,私营部门在应对气候变化方面表现突出,极大推动了技术创新和产业发展,如在巴黎气候大会期间由比尔·盖茨牵头,来自全球顶级科技、互联网公司、工业集团和投资集团的商界领袖,包括杰夫·贝佐斯、马克·扎克伯格、马云、潘石屹、沈南鹏等,共同成立了“能源突破联盟”(BEC),并在次年宣布成立了“突破能源风险投资基金”(BEV)宣告成立,初期募集10亿美元,并承诺持续运营20年,大力推动清洁能源技术的发展。同年,由全球十大石油天然气企业的CEO和董事长牵头成立的油气行业气候倡议组织(OGCI)也对外宣布,将成立10亿美元的气候投资基金。在特朗普政府宣布退出《巴黎协定》后,彭博慈善基金宣布出资1500万美元资金支持应对气候变化。

气候基金发展的政策建议

敦促大国在“共同但有区别的责任原则”下积极参与全球气候资金机制,将气候资金议题主流化、平台化是保障气候基金可持续发展的前提。全球主要议事平台如G20、G7等都将气候资金作为议程之一并设置工作组来合作推动,目前主要的障碍是美国的态度和立场。大国是全球气候治理和资金治理的主角和领导者,加强大国间气候变化领域的国际合作,推动全球经济发展和战略政策的主流进程中纳入对气候变化的考虑,提高大国应对气候变化的共识和行动力,能够保证气候基金业务开展良好的政治、政策环境,帮助化解气候基金发展过程中可能遇到的不确定性风险,为气候基金的发展创造宝贵的生存和发展空间。

强化对私营资本投入气候基金的鼓励和引导,逐步建立可持续的收益定价、风险分担和政府社会资本合作机制。保证气候基金资本金,推动更多私营资本进入低排放和气候变化适应型领域,需要给予私营部门一定鼓励和引导,加深其认识、提高其收益、降低其风险。通过加强对私营部门的积极鼓励,增强私营部门对气候基金的认识和信心,加大对现有企业家主导的行动倡议和联盟的鼓励。加强政策对气候基金的扶持和引导,并通过设立公共基金、PPP等方式,提高私营资本投入气候变化领域的可得收益。同时,规范相应标准,加强气候基金在运营过程中的协调和操作,减少不确定性风险,充分发挥民间资本的投资灵活性,助力私营气候基金的成长。

积极做好中国气候变化南南合作基金的筹备工作,积极向全球展现在气候资金问题上的“中国方案”。中国一直是南南合作的积极倡导者和重要参与者,推动气候变化南南合作基金的建设满足了中国参与全球气候治理、履行大国义务、传播发展理念的现实需要,也有效助推了“一带一路”等重大国家战略的实施。中国提出的关于建立气候变化南南合作基金的设想和承诺已经了得到了国际社会的广泛赞誉和各方的高度期待。在围绕基金战略定位的积极做好各项准备工作的同时,加快基金的筹建进度,展现中国“言必信、行必果”负责任大国形象,也是中国推动国内外气候融投资工作的先行示范。(作者:柴麒敏、安国俊、钟洋、樊星、傅莎、杨晋希

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