关键词：用能权交易；节能量交易；碳排放权交易；能源；节能

能源是一种能够直接或者经过加工转换能够提供光、热、动力等能量的载体资源。能源分为可再生能源和不可再生能源，以煤炭、石油、天然气为代表的不可再生能源其储量是有限的，而纵观全球的能源消耗，恰恰是以不可再生能源为主，中国尤甚。经过十多年的努力，我国才将煤炭在能源消耗中的比例从70%降低到65%左右（根据国家统计局数据测算）。而能源是国家经济的命脉，工业生产和人类生活的方方面面都离不开能源，因此能源必将长期保持其稀缺性。而缓解这种稀缺性的方法就是一是节能，二是发展新能源。《中华人民共和国节约能源法》明确提出：“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。”

近十多年我国经济高速发展，能源的稀缺与经济发展的矛盾日益突出，政府也加强了对能源消费的行政干预，主要体现在两个方面，一是能源强度控制，二是能源消费总量控制。而用能权交易，就是在能源消费总量控制的背景下提出一项重要的能源消费管控措施。

一、用能权交易的概念和提出背景

用能权，是指企业年度经确认可消费各类能源(包括电力、原煤、蒸汽、天然气等)量的权利。用能权交易，是在区域用能总量控制的前提下，企业对依法取得的用能总量指标进行交易的行为［1］。

用能权概念的提出源于“十二五”期间政府对能源消耗的控制由原来的对能耗强度的单一控制升级为对能耗总量和能耗强度的综合控制，这一措施延续至今。2014年11月，国务院办公厅发布《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》，正式提出了中期能源消费及煤炭消费总量的双控目标，即到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。

2015年9月下旬《生态文明体制改革总体方案》提出，推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。这是中央文件首次提及用能权交易的概念。

2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。

2016年4月27日工信部发布的《工业节能管理办法》提出，各级工业和信息化主管部门应当培育节能服务产业发展，支持节能服务机构开展工业节能咨询、设计、评估、计量、检测、审计、认证等服务，积极推广合同能源管理、节能设备租赁、政府和社会资本合作模式、节能自愿协议等节能机制。科学确立用能权、碳排放权初始分配，开展用能权、碳排放权交易相关工作。

2016年9月21日国家发改委网站发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》（以下简称《试点方案》）提出在具有代表性的浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易试点。2016 年做好试点顶层设计和准备工作，2017年开始试点。到 2020 年开展试点效果评估，视情况逐步推广。

2016年12月29日，国家发改委、国家能源局联合发布的《能源生产和消费革命战略（2016-2030）》，也提出构建用能权制度，用能权是控制能源消费总量的有效手段和长效机制。

节能减排有行政手段、法律手段和经济手段，相比之下，经济手段越来越重要［2］。用能权概念的提出，是为了促进“十三五”能源消耗总量和强度“双控”目标的完成，采取经济手段更好地激励节能减排的一项制度创新。可以预见，用能权交易制度的推行，将大大促进生态文明建设，能源的节约和环境保护，同时减少温室气体排放。

二、用能权交易和节能量交易、碳排放权交易的比较

（一）用能权交易和节能量交易的比较

广义的节能量交易包含了用能权交易，此处讨论的是项目节能量交易，所谓项目节能量，在实践中是指节能改造项目节能量和淘汰生产装置的能耗削减量。

江苏省是较早开展项目节能量交易的省份，《江苏省项目节能量交易管理办法（试行）》对项目节能量交易的定义是：用能单位根据所在区域能源消费增量控制和部分高耗能行业新增产能实行能耗等量或减量置换的规定，向节能量所有权人购买节能量而产生的市场交易行为。

可见项目节能量交易和用能权交易最大区别在于交易对象的不同，前者的交易对象是项目节能量，后者的交易对象是依法取得的用能总量指标。其实质是用能权交易顶层设计未完全成型的时期的一种初级形式。两者的目的和手段是高度相似的。实际上，在《生态文明体制改革总体方案》中早就提出，要结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。可见节能量交易是用能权交易的初级形式。

由于在项目节能量交易的过程中，节能量的测量、计算和验证是一个比较复杂的、技术性较强的工作，容易引起争议。而用能权交易更为简明、清晰，紧扣总量控制目标，与碳交易更容易衔接。因此，笔者认为在用能权交易的制度完善之后，完全取代项目节能量交易是大概率事件。

（二）用能权交易和碳排放权交易的比较

碳排放权，是指企业年度经确认可向大气排放二氧化碳等温室气体总量额度的权利。碳排放权交易，是指交易主体在碳市场开展排放配额和国家核证自愿减排量的交易活动。

从2005年《京都议定书》的正式生效，国际碳排放权交易就获得了巨大发展，对我国节能减排和新能源市场也产生了影响巨大。2011年10月国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作，至今已有5年多的时间。可以说，碳排放权交易在我国的发展已经日趋成熟，相比之下，用能权交易还处在起步阶段。

在碳排放权交易的实践中可以发现，对于排放主体来讲，能源的直接和间接排放占到碳排放总量的绝大多数，根据国家发展和改革委员会2012年测算，我国节能对碳减排的贡献率超过80%，这就决定了用能权与碳排放权之间具有高度的重合性。另外，它们同样作为总量控制的措施，形式上都是采取经济手段，市场发挥主导作用，政府主要进行监督和指导。究其本质，用能权和碳排放权具有高度的重合性和极大的相似性。

尽管如此，用能权交易和碳排放权交易还是难以互相取代。用能权交易着眼点在于源头控制，目的在于优化能源结构、提高用能效率、控制用能总量；碳排放权交易着眼点在于末端治理，目的在于减少温室气体排放，控制大气中温室气体浓度。在用能/排放主体追求其利益最大化的实现手法上，也可以是大相径庭的。比如，企业可以通过温室气体回收来减少排放，而温室气体回收的过程有很大可能是要增加其能源消耗总量的。在用能/排放主体的范围上，也有所不同。目前纳入全国碳排放交易市场的八大行业包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、民航。而用能权交易的试点目前并未限定行业，按节能领域的惯例是包含了工业、建筑、公共机构和交通运输四个板块，其覆盖范围很可能比碳排放更为广泛。

三、推动用能权交易的难点分析

（一）用能权交易和碳排放权交易之间如何并行

由于用能权交易与碳排放权交易有高度的重合性和极大的相似性，如果处置不当，很可能加重企业负担，导致公共资源的浪费。节能量的审核及市场交易关系到各参与方的一系列成本，如制定节能量的计算及认定标准的成本、参与单位的管理和组织成本、维护市场公正性的监管成本等。如何使节能量交易体系中的成本控制与效率保证之间实现平衡，是摆在我们面前的一大难题［3］。

首先是交易的主管部门，如果两类交易是不同的主管部门，两个主管部门之间资源共享、协调合作会存在很大的难度；如果是同一个主管部门，两种交易的先后轻重如何把握也充满挑战。

二是重点用能/排放单位的确定及其配额分配，由于计算口径的不同，必然存在仅属于重点用能或重点排放单位和同属于重点用能/排放单位三类主体，增加了管理的难度和市场的不确定性。配额分配时，如果两类交易的分配原则不同，数据来源不一致，很可能导致企业无所适从或者造成市场本身的漏洞。

三是交易机构和交易系统，使用不同的交易机构和交易系统很可能增加交易成本，加重企业负担。使用相同的交易机构和交易系统，如何科学合理地整合两者也存在很大的技术难度。

四是能源消费报告/排放报告编制及其核查，如果标准不同，很多企业要重复编制内容相似的报告；不同的核查机构也要核查两份内容高度重合的报告，极易造成公共资源的浪费。另外，在后续对报告的核查过程中，温室气体排放报告核查已经在全国铺开，一批第三方机构积累了丰富的经验，如何充分利用这种经验，也是非常值得注意的问题。

（二）用能权配额如何分配

《试点方案》提出，用能权确权的过程既要考虑国家的用能总量控制目标，又要结合地区间的经济社会发展水平和阶段、产业结构和布局、节能潜力和资源禀赋等因素，还要区分产能过剩行业和其他行业、高耗能行业和非高耗能行业、重点用能单位和非重点用能单位、现有产能和新增产能等的差异。由此可见，碳排放配额分配的过程需要考虑的因素众多，存在很大的技术上的难度。《试点方案》提出了“历史法”、“基准法”两种方法。但在实际操作过程中，各地还需要结合当地情况，制定符合实际的配额分配方法。做到公平、公开、透明、有序。

（三）用能权交易如何与能源利用状况报告制度和能源审计相结合

《试点方案》提出建立能源消费报告、审核和核查制度，事实上在以往重点用能单位的管理过程中，已经存在一些类似的管理制度和办法，如能源利用状况报告制度、能源审计制度和节能目标责任与考核制度。有的已经具备了很深厚的基础，取得了较好的成效。用能权交易制度与重点用能单位管理制度如何共处，是完全取代、两套制度并行还是有机融合，也是一个不容忽视的问题。其实质是以前能源管理方面以行政手段和法律手段为主的制度如何向以经济手段为主的制度过渡，这是碳排放权交易发展过程中没有遇到的新问课题。

（四）如何发展与用能权交易相关金融产品和机制

在用能权交易市场建立初期，如果市场要素配置不当，很可能导致市场活力不足，无法起到应有的作用。市场成熟后，如果缺乏监管和调节，也有可能导致市场的混乱和失控，其结果可能背离市场设立的初衷。因此，发展与交易相关的金融产品，用于引导市场的健康发展，平抑异常波动也十分必要。在这方面，可以借鉴碳金融的一些做法和尝试。目前的碳金融产品种类较多，除碳金融原生产品外，又有碳远期、碳期货、碳期权、碳掉期等碳金融衍生品，还有碳基金、碳债券、碳质押、碳抵押、碳信托、绿色信贷等碳现货创新衍生产品［4］。

四、推动用能权交易的几点建议

（一）充分利用碳排放权交易的发展过程中积累的资源和经验

国家发改委于2011年10月批准了深圳、北京、上海、广东、湖北、重庆、天津7个碳排放权交易试点，并将2013年至2015年定为试点阶段。经过长时间的试点运营，中国已在碳排放交易市场运行方面取得了重大进步。当前，中国全国碳排放交易市场建设已进入冲刺阶段，纳入全国碳排放交易市场的八大行业包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、民航。更重要的是，国家发改委已出台了《碳排放权交易暂行管理办法》，在该制度指导下，全国多个省市自治区已经对区域内重点排放单位开展了碳排放报告的编制和核查工作。

在多年的碳排放权交易发展过程中，交易各方积累了丰富的资源和经验。用能权交易的发展应充分利用这些资源和经验，少走弯路，实现跨越式发展。比如管理经验、配额分配方法、报送平台、交易系统、第三方核查机构等。上海市已经在节能量交易与碳交易的衔接方面做出了有益的尝试［5］。

（二）充分利用重点用能单位管理过程中积累的资源和经验

用能权交易是调整能源结构，提高能源利用效率的一种市场化手段。从“十一五”时期开始，我国对于节能减排的重视已经达到前所未有的高度。从“千家企业节能行动”到“万家企业节能低碳行动”，对于重点用能单位管理过程中积累了宝贵的经验。特别是能源计量监测等基础设施建设，能源利用状况报告、能源审计等一套完善的管理措施。用能权交易应建立在这些成果和经验之上，在用能权配额的分配，能源消费报告、审核和核查制度等方面，与之充分结合，减轻企业负担，提高用能单位对用能权交易的接受度。

（三）做好制度设计，构建公平有序的市场环境

用能权交易机制的高效运行需要良好政策环境的保障，科学合理的用能权配额分配方法、高效公平的市场交易机制、权威易操作的节能量测量和验证方法和公正严厉的监督管理手段。必须加强用能权交易机制的法制保障能力，使其有法可依。建立一系列配套的管理办法、技术标准和操作流程［6］。

（四）加强监管方、交易方和第三方能力建设

用能权交易实际操作过程中有一定的技术难度，又存在与碳排放权交易、传统节能管理制度的衔接问题，因此需要交易各方加强培训学习，培养专业人员，培育第三方核证机构。［6］为用能权交易的全面推行打好基础。

四、结语

通过以上分析，用能权交易与碳排放权交易都是节能减排的重要市场化手段，它们相辅相成，标本兼治。用能权交易发展的过程中，为尽可能降低交易成本，需要充分利用碳排放权交易和重点用能单位能源管理过程中留下的资源和经验，实现跨越式发展。

（北京和碳环境技术有限公司    于仲波 孟早明）

参考文献

［1］节能量交易、用能权交易、碳交易三者之间的交叉重叠如何解决？［J］.宁波节能，2016（5）

［2］曾凡银 节能减排的市场机制研究［J］.理论前沿，2008（7）

［3］张嘉昕 郝作奇 构建我国节能量交易机制的路径探讨［J］. 环境保护, 2014（1）:47-48

［4］孟早明 葛兴安等 中国碳排放权交易实务［M］. 北京：化学工业出版社，2016.307-309.

［5］蒲军军 浅谈碳排放交易与节能量交易之间的衔接［J］.上海节能，2016（9）：482-487

［6］石宝雅 曾云敏 区域节能量交易模式探索研究［C］.中国环境科学学会学术年会论文集（2014）