如何才能启动一个真正的碳市场

2017-5-18 13:58 来源: 中国财经报

如何启动一个真正的碳市场


  按照发改委的进度预期推进,中国将于今年建成全球最大的碳排放交易系统,其市场规模估算将远超出目前全球最大的碳排放交易体系———欧盟碳排放交易体系的规模。但不能回避的是目前全国碳市场的推进速度并不及人们的预想。最高主管部门更趋向于采取稳妥的方式推进全国碳市场的建设工作,未来要想实现一个全面开放的、信息流畅的金融化碳交易市场还有很长的路要走。

  借鉴的欧盟碳市场问题重重 

  我国碳市场从最初的试点市场相继启动、运行,到全国市场的设计思路都充分参考了欧盟碳交易体系的经验。

  欧盟碳交易体系在当初设计时分了三个阶段,即运行期(2005—2007)、发展期(2008—2012)和成熟期(2013—2020)。目前,欧盟正在讨论2020年后的第四交易期的具体规则。

  中国碳市场的建设思路参考欧盟的经验,也分为了第一阶段的试点市场时期(2013—2016),第二阶段的全国碳市场建设发展期(2017—2020),以及第三阶段的全面运行期(2021—2028)。值得注意的是,从2021年开始中国碳市场与欧盟碳市场同步,都计划进入全面发展的高速时期。欧盟寄希望于通过目前的结构化改革解决市场配额过剩的问题,恢复市场活力。欧盟目前的问题是其配额市场的规模在2011年已达到峰值,将近1500美元的配额总量占据了全球碳交易市场总交易量的84%左右,但在2012年开始随着碳价格的暴跌,市场规模也在逐年缩水。从实际运行的效果看,欧盟并没有通过第二个碳市场的过渡期实现在第三交易期全面发展的目标,而不得不通过新的结构改革解决目前市场配给过剩的问题。对中国而言,碳市场能否顺利启动,启动后又能否持续发展壮大,关键在于其顶层设计是否合理。

  如何启动 

  全国碳市场的启动工作必须考虑协调好三个关键的问题,即连通与配给、履约与处罚以及政策法规

  连通是指如何实现由试点市场向全国市场的过渡。这当中既要实现试点市场与全国市场的衔接,也要把试点市场与非试点市场相互连接。

  配给是指碳指标配额的总量设定及向下划拨。原则上由国务院及国家发改委确定碳指标的总量设定及向地方的划拨比例。分配上采取免费发放和有偿相结合的方式,并逐步提高有偿分配的比例。平衡区域间差异有很多种灵活的解决方案,从管理内容上可以根据配额分配、市场交易及报告、核查与清缴几个方面做出细分。在全国统一规则的指导下,允许地方职能和监管部门对辖区企业做出适当的政策放宽,并逐步向全国统一规则靠拢。欧盟在碳指标的配额分配上充分考虑了不同行业及不同地域带来的影响,比如占欧盟碳交易体系将近一半排放量的能源电力行业。这些国家的电力行业在新的交易期仍然获得免费的配额,规定免费配额的比例从2013年起的最高占行业所需的70%逐年递减,并在2020年缩减到0,之后这些国家的配额比例与其他西欧国家同步。这种区域化的补贴措施能够弥补地域间的发展不平衡性,给经济落后地区足够的缓冲时间,并通过补贴方式激励该地区的电力技术升级,向先进地区靠拢。

  履约与处罚,履约是一个周期内的企业在碳资产监控、报告、核查及上缴过程的完整定义。处罚机制则是对未能按时履约的企业执行经济或其他方面的处罚。处罚机制是保证履约企业能否顺利履约的重要条件,其目的不是为了惩罚,而是保障整个碳市场的信用体系。国内现有试点市场的惩罚措施目前大多偏于宽松,根本不足以引起企业的足够重视。在处罚标准制定上可以参考欧盟经验,原则上是把企业因为不履约需要承担的后果提到远高于履约带来的成本附加值以上,使企业充分重视因为不履约而需要承担的后果。

  关于我国市场及欧盟市场未履约处罚规则对比。政策法规包含的第一层意思是碳市场的立法。欧洲经验是立法为先。欧盟碳市场正式启动于2005年1月1日,第一部以立法形式确立的碳排放法规《欧盟碳排放权交易指令》已于2003年10月正式出台。之后,欧盟各成员国也相继出台了本国的相关碳排放法规。从最高一级的欧盟层面到国家一级的碳市场相关法律均在市场启动之前生效。国际上的大部分碳市场都是先有完整立法,再启动市场,把立法作为建立碳排放权交易体系的前提和必要条件。

  而在碳市场立法问题上,中国的情况有点特殊。目前已经开展的试点市场相关立法均以《碳排放权交易管理暂行办法》作为支撑,而代表最高级别的由国家发改委起草的《碳排放权交易管理条例》目前还未获得国务院的正式批准,所以地方一级的相关政策也不能及时出台。在启动全国碳市场时强调中央政府与地方政府工作的协调性显得尤为重要,国家主管部门应尽快推进碳市场最高层级的法律法规出台,地方政府则需尽量不持观望态度,可以同时期进行地方政策的筹备工作。在立法批准前,试点市场与全国市场的衔接需要依据实际情况调整自己的工作节奏,以避免法律上空挡期的出现。

  政策法规的另一层意思,是强调碳市场政策与其他相关行业政策的协调性。比如碳指标作为一种人为制造的商品,已被看作一种新兴的能源类大宗商品,中国在逐步建立全国碳市场的同时也在进行第二次电力系统的改革。电作为能源类的第一大商品与碳排放权有着十分重要的联动关系。而目前尚未结束的电力市场化改革,还无法使输配电与售电侧完全分离,所以也无法使碳价在从发电侧到用电侧的传导作用发挥出来。所以在碳市场政策的制定上,保持一定的灵活性和协调性也是目前比较合理的选择。

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