2017年是全国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）的启动年，但对于何为“启动”，迄今没有官方说法和共识。“启动”的标志，是《碳排放权交易管理条例》获国务院批准，部分行业开始交易，还是更为具体的碳配额分配至控排企业手中？

尽管“启动”含义模糊，碳市场相关从业者和相关概念股，已摩拳擦掌准备迎来一场碳市场盛宴。不过，在全国碳市场的大幕将启之前，无法回避的却是政策不明朗、基础数据薄弱和碳市场能力建设欠缺“三座大山”。

2016年8月就被主管部门负责人透露将于当年10月启动的全国配额分配工作，事实上迄今仍未开展，只有国务院已批准全国碳排放权交易总量和配额分配方案的消息，却迟迟不见具体内容公布。了解分配方案的相关专家告诉eo，国务院通过的配额分配方案只是一个总体大纲，规定了涉及分配的行业和分配原则，“至于各行业的具体分配方法还有待细化”。

对于有了方案而迟迟不见公布，有业内人士分析，这反映了顶层设计者求稳的心态，“可能会在数据与分配方法更加完善后公布”。

这种推测与碳市场主管单位在公开场合的表态基本一致。全国碳市场建设思路讨论会上，国家发展改革委副主任张勇提出，要把握全国碳市场处于初期阶段的特征，坚持先易后难原则，避免定位过高，欲速不达。

除了配额分配方案未见公布外，《碳排放权交易管理条例》（以下简称“条例”）迟迟未获通过，各省纳入的控排企业名单也未见全貌，这两项延迟也给即将启动的全国碳市场带来了一些不确定性。事实上，配额分配方法决定了企业在开市后的碳资产规模，而条例是以立法的形式为碳市场的稳定打下基础，企业名单则是明确参与者的身份。

全国碳市场启动前的要素单上，缺少的内容还包括：碳排放权交易平台的选择、交易规则、ccer使用规则等，而作为交易基础的国家登记簿系统也还未上线。诸多延迟的直接后果是，市场参与者无法提前为碳资产管理做更多准备，于是观望成了大多数参与者的选择。

“如同一个游戏即将开局，但玩家是谁、游戏规则、持续时间、奖惩措施都还模糊不清”，针对上述情况，一位不愿具名的业内人士表示担忧。

对于试点地区而言，全国碳市场能否顺利开始交易，将直接关系到当地试点工作是否继续开展。而目前的局面也让试点地区无所适从。为了应对不确定性，各试点采取的方式各不相同。湖北省在《2016年碳排放权配额分配方案》中设置了预发2017年国家体系配额的方案，以便企业进行碳远期交易，确保试点配额与全国配额的无缝衔接。

但这种以试点的身份预发全国配额的方式，在一些业内人士看来略显大胆。其他试点地区则表现得更为谨慎，在全国碳市场相关政策不明晰的情况下，对于2017年配额发放保持按兵不动。不过在接受eo采访时，某试点地区主管部门表示，“已经做好了继续发放试点配额的准备，保证即便全国市场在2017年无法开始交易，试点交易也不会中断。”

全国碳市场政策出台速度缓慢，很大程度上归因于我国碳排放数据基础的薄弱，详细的碳排放数据缺失使得政策制定过程中的判断与取舍缺少支撑。目前，数据收集也是当下全国各地的首要工作之一，但由于企业能力较低、核查机构水平不一等问题，该项工作未能按时完成。

2016年年初，国家发改委印发《国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，提出地方主管部门应组织企业与地方核查机构开展数据收集与核查工作，并由地方主管部门进行审查后，于2016年6月30日前将汇总数据、单个企业的排放报告一并报给国家发改委。而在截止月的前一个月，国家发改委再次通知，针对发现已上报地区存在的覆盖范围不统一、企业信息不完整等问题，对全国碳排放权交易市场覆盖行业及代码做了进一步细化，新要求的提出则意味着有些地区需要返工，时间更显紧迫。

非试点地区由于没有经验，无论是企业、核查机构还是主管部门，对于如何填报数据、如何组织核查等工作都处于摸索阶段，要按时保量完成核查工作十分困难。而即便有经验的地区，也有抱着观望态度的，希望政策更加确定与完善后再开展工作。据eo了解，2016年6月30日前完成上报数据的省份并不多，而截至eo记者发稿前，仍有一些地方尚未向国家发展改革委报送数据，仍处于核查阶段。

此外，虽然《条例》中提出“国务院碳交易主管部门会同有关部门，对符合条件的机构授予碳排放核查机构资质。核查机构按照国务院碳交易主管部门的要求开展碳排放核查工作，并按要求出具核查报告。核查费用由同级财政予以安排”，但由于《条例》还处于送审阶段，目前核查机构多由地方政府指定，核查水平参差不齐。据eo了解，一些地方的核查人员只是经过一两次培训就上岗核查了，边做边学。

广州微碳投资有限公司碳资产部总监蔡超对于核查的现状表示担忧。她向eo解释，数据基础的准确性对于建设碳市场十分重要，尤其是在全国碳市场建设的初期，考虑到市场接受程度，配额缺口的设置可能不会很大。此时，若核查数据的准确性较差，其误差可能就已经覆盖了控排企业的配额缺口，从而会形成一个没有需求的市场。

不仅如此，不准确的核查数据还会大大降低人们对碳市场的信赖程度，让本来就看不见摸不着的碳排放权变得更加不可靠。除了碳市场规定的参与者控排企业外，金融机构对于活跃市场、发现价格起到了很关键的作用。但出于对数据的不信任，以及对于政策稳定性的怀疑等因素，目前参与到碳市场的金融机构还屈指可数。一个缺少金融机构参与的金融市场，市场活跃度很难提高，这使得市场发现价格的功能难以发挥。

为此，蔡超认为应尽快将《条例》中关于核查机构的管理设想落实，由中央财政补贴核查费用，遴选并公布有资质的第三方核查机构，开展跨省、跨地区交叉核查。此外，在第三方核查机构的选择上，四大会计师事务所，其审计的专业性和熟练程度毋庸置疑，不失为一个好的选择。

优质的核查机构是保障数据准确性的一道关卡，相较于数目众多的控排企业，对核查机构资质的把控更加容易。通过专业的核查机构进行核查，一方面可以对数据有效监管，一方面也可起到帮助企业再次梳理内部碳数据的功能。

不同于数据核查工作的问题，区域公平性的问题由于牵扯到更多地方利益，显得更加棘手。区域公平性的问题主要由三个方面造成：一是试点地区配额向全国配额的结转问题，二是试点地区和非试点地区能力差异，三是不同区域经济、产业发展情况不一。

有关试点配额如何处理，国家目前还未有明确说明，但至少发出了试点地区配额可以向全国配额结转的明确信号。由于在设计之初，各试点均是自由发展，虽然均借鉴了欧盟碳市场的经验，但设计出来的方案与细则还有些区别，各地配额发放的方法、松紧、透明程度也有不同，导致各地碳配额的价值不一。一些试点地区的企业因分配方法紧而花费较多资金购买配额，而另一些地方的企业可能由于宽松的配额分配方法而基本免费享有了配额，但全国市场开启后，所有配额将统一价值，如何兼具公平与有效地结转配额是设计者面临的棘手问题。

受访的试点地区控排企业表示，希望配额结转方案早日出台，否则难以预估所持试点配额在全国市场的价值。非试点地区虽然不存在配额结转问题，但在市场能力建设上仍存不足。试点地区经过三年演练，积累了不少经验，在碳资产管理能力上要远高于非试点地区，即便目前各地正全面开展能力建设，但其间差距较难弥补。以2014年北京市、承德市共同开展的跨区域碳排放权交易试点为例，易碳家运营总监冯磊告诉eo，北京市企业因有试点经验，明显要比承德市占据优势，他们更能把握交易的时机与方式，这种能力不对等的市场很难健康有效运行，毕竟没有一方愿意一直当输家。

而中国东中西地区经济发展差异与统一碳市场的问题，和全球气候谈判中发达国家与发展中国家有关发展权之争有异曲同工之处。由于碳排放和能源使用息息相关，而能源使用又与经济发展高度关联，所以给予一地碳排放权的多寡往往会被视为对其经济限制的松紧。对此，有地方建议要明确体现地区差异、区别对待的原则，国家发改委在《碳排放权交易管理条例（送审稿）起草说明》中明确提出，出于碳市场流通性，必须体现碳排放配额等价性的原则，在关键问题上应尽量采取统一的标准，但同时也提出“在具体制定和出台相关细则和指南的时候，我们将认真考虑地方的意见，适度体现差异性，避免对西部地区造成影响。”

这个差异性在《条例》中有所体现，“各省级碳交易主管部门可提出比全国统一的免费分配方法更加严格的免费分配方法，经国务院碳交易主管部门审定后在本行政区域内实施”，“扣除免费分配部分后剩余的配额，由省级碳交易主管部门用于有偿分配和向新建建设项目分配等。”但各省考虑当地经济，或有放宽要求的倾向，很难有提出更加严格的免费分配方法的动力。另外，省级碳交易主管部门要如何进行有偿分配，面向本省还是全国都有待进一步细化。

碳交易的顺利实施，需要一套完善的政策体系与核查数据，能力建设也不可或缺。若说完善的政策是为碳市场搭起了骨架，核查数据为其填上了血肉，能力建设则起到强身健体的作用，三者协调，才有利于这套机制正常运转。

虽然有关碳交易能力建设已经开展多年，增强了一批控排企业的碳资产管理意识，也培养了一批碳资产管理与核查人员。但始于2012年的碳市场能力建设主要集中于试点地区，以及一些个人参与者。直到2016年3月，国家发改委先后批复了深圳、湖北、北京、广东、重庆、上海、四川以及天津的机构作为全国碳市场能力建设中心，这才标志着大规模全国性能力建设的开启，可谓时间紧、任务重。

能力建设针对不同的市场参与主体有不同的作用，安迅思中国碳市场商务总监刘亮告诉eo，目前我国能力建设的刚需有三大类：第一类是领导者对于碳市场的认知需求，即地方主管部门和控排企业的高管需要更清楚地认识碳市场的意义与重要性，明确其要承担的责任，并有相应的岗位制度保护管理者；第二类是控排企业与核查机构对碳核查重要性的理解与配合，碳核查对于数据基础的重要性前文已有阐述，在这个启动在即的关键阶段，控排企业必须要意识到提高可靠的碳核查数据既是对自己（配额即是资产）也是对市场健康运行负责的行为；第三类是控排企业对于交易运作的能力需求，包括碳交易的会计制度等，控排企业作为主要的交易参与者，管理好自身的碳资产对于企业自身以及市场运作都很重要，需要通过参与和理解培训内容找到当下做碳管理的短期工作和目标。

比照这三点刚需，目前的能力建设还存在覆盖面不够广、目标群体不够重视、针对性不够强等问题。

当前的能力建设十分依赖地方政府的主动性，一些较为积极的非试点省份已经开展了多次培训，而有些省份还未开展任何培训。这些不太积极的省份其实更需要开展能力建设，通过能力建设来促进各参与方加深对碳市场的了解。毕竟全国碳市场并不会区别对待，一旦开启，所有的地区都将参与其中。一些能力建设较为薄弱的省份，在参与全国碳市场时就会稍显吃力，也有可能出现因不懂规则扰乱市场的情况，无论是于己还是于整个市场都十分不利。

某能力建设中心的培训负责人告诉eo，目前其针对非试点地区的主要培训对象为碳市场的主管部门以及第三方的核查机构，由于纳入全国碳交易的控排企业名单还未确定，故对于控排企业的培训相对较少。虽然现阶段的当务之急是完成好核查工作，但控排企业作为碳市场的主要利益相关方，无论是核查数据的上报还是碳市场的正常运行都需要依靠他们的力量。试点地区在运行后期逐步成熟，交易量与活跃度以及履约率都不断提高，这也跟控排企业碳资产意识与管理能力的加强密不可分。

对此，加强一些行政命令，扩大培训的覆盖面很有必要，而接下来就需要培训本身来提高其积极性，让参与方认识到能力提高对于自身自如应对碳市场的必要性，从而主动参与并组织相关能力建设。

另一方面，目前能力建设的目标群体重视度不够，并且培训内容重复过多也在一定程度上削弱了受训者参与碳市场的积极性。

一些主管部门领导、企业领导或由于工作繁忙，存在参加集中培训时听完开班致辞就离场的情况，有时课时过半，剩下的培训者也不到半数，剩下一些实操人员继续学习。由于领导对碳交易认识不全，导致重视程度不够，到了具体操作层面就更为混乱。某试点的培训人员表示，在试点前期，较多控排企业并未指定专职人员管理碳交易，经常换人，导致培训的连续性不够。不同理解程度的学员一同参加培训，一方面不利于培训者制定培训内容，另一方面也不利于学员深入理解。而这种在试点初期发生的情况在全国能力建设中较为普遍。

另外，一些已经参加多次培训的学员表示，听了很多遍重复的内容，比如碳市场的原理、政策解读等，特别是对于一些非试点地区的控排企业，通过培训，他们往往只大致了解了碳市场的原理，只是知道要加入碳市场，但由于实操性不强，对于自身需要做什么还是一头雾水。

所以当下提高培训内容的针对性十分必要。由于领导工作繁杂，参加一些针对性不强的培训可能略显冗长。广州碳排放权交易所培训部门的负责人告诉eo，他们为此推出了走进企业的系列培训，即让培训进入省内大型企业，针对企业的中高管理层，为其量身定做有关碳市场的政策介绍。因为中高层并非实际操作者，他们需要的是对碳市场的基本认识，而碳市场则需要他们的高度重视。

以广东省韶关钢铁集团有限公司为例，通过这种高层培训，企业领导的重视程度有所提升，随后的公司碳交易活跃程度以及管理水平都有显著提高。由此可见，领导重视程度提高了，自上而下的碳交易管理方案才能得到合理安排，使专人专岗落到实处。

而对于实际操作人员而言，针对性的培训则更为重要。一方面，可以分行业分需求开展一些进阶性的培训；另一方面，特别是对于一些非试点地区的控排企业，培训除了讲述基础知识，还需要更多的实用性知识。刘亮认为，即便目前相关政策还不明晰，但控排企业还有很多事情需要准备。做好数据核查报告只是其中的一方面，梳理企业内部减排项目、预测排放、熟悉已有政策、试点地区运行情况、交易所、银行借贷政策等都是目前企业可以也需要进行的工作，而培训的一个重要内容就是要告诉企业如何开展以上工作。

除此之外，刘亮强调“光说不练，成效不显”。相比于试点地区的控排企业通过试点运行，对碳市场从陌生到熟练，非试点地区由于暂无可交易的市场，缺少实战经验，成为其在整个市场运作中的主要劣势。目前的培训一方面也可以考虑开展一些模拟交易，或者控排企业可以考虑参与一些小额的CCER交易，借此增加对碳市场的认识。

与其他培训不同，碳市场目前的市场范畴不大，在能力建设活动中，培训者与受训者其实是互惠共生的双方。培训者只有把内容讲透彻，提高实用性，受训者才能更快更好地提高碳交易能力。而这些参加培训的各方才是整个碳市场的主要支撑者，提高其市场参与能力才能更好助力整个碳市场的建设发展和交易。

碳市场作为一个新鲜事物，不仅对于能力建设的受众而言十分陌生，相关专家也很难保证驾轻就熟，并且碳交易在全球范围内也处于起步阶段，单纯借鉴国外经验也会造成水土不服，这给政策制定者带来的挑战不难想象。另外碳市场的建设不同于以往主管部门推广的类似建设低碳城市、低碳技术推广等示范工程，它更加微观具体，参与者更多，对各方利益触动更大，并且有很强的金融属性。

除了碳市场的主管部门，其他主管部门也在碳市场建设上有各自的诉求。能源部门会考虑各行业减碳成本与生产成本的平衡；金融部门会考虑碳金融产品的设计和市场风险的监管；财政部门会考虑碳资产属性的划分以及以后相应税收的管理；司法部门会考虑涉碳立法的推进；除此之外，林业、农业、交通运输、外交等部门也有自己的考量。各个部门对于碳市场的重视程度、认识程度以及相关性不一，导致各项政策出台的速度与发力程度各异。

比如《碳排放权交易管理条例（送审稿）》中“法律责任”部分，发改委并未考虑金融机构的责任，对于“期货”的发展与证监会意见不一。有关碳排放权的会计处理规定还处于征求意见阶段，并且只针对试点地区而非即将启动的全国范围。

《碳排放权交易管理条例》（送审稿）》中明确提出，“国家发展和改革部门是国务院碳交易主管部门、负责碳排放权交易市场的管理和监督”。要统筹好各方力量，有效推进工作，素有“小国务院”之称的国家发改委，被授予主管的任务再合适不过。但在统筹方面，目前主要依靠听取相关部门和行业协会的意见，虽各部门和地方有“全国碳交易市场管理部门联席会议”的提议，因不符合中央简政放权的精神而未被主管部门采纳。

除了跨部门的合作不够紧密外，据eo了解，全国碳市场在建设方面与试点的沟通也较为松散，并且学术研究与政策制定较为分离。而一些试点地区在推行碳市场建设时，会成立工作小组并从各方研究部门抽调人手，如此交流与反馈更加及时，学术研究也可更好服务而不至于脱离实际工作。

除了碳市场内部建设的问题，碳市场与其他节能减排政策的协调也不容忽视。碳市场是为了通过市场的机制控制温室气体排放，达成巴黎协定的目标，遏制全球变暖的步伐。但反过来，要达成巴黎协定的目标，碳市场只是手段之一，除此之外还有碳税、补贴、强制性减排目标考核等方法。这些手段要如何挑选、如何协调？何为主、何为辅？如果以碳市场为主，又要如何协调不同政策的关系？这些问题在碳市场运行之初可能并不明显，但对于控制温室气体排放这个终极目标却至关重要。

不同于碳市场建设并无工作小组，在应对全球变暖的问题上中国早有安排。2007年6月，国务院就决定成立节能减排工作领导小组（以下简称领导小组），作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构，统一部署应对气候变化工作。组长、副组长分别由国务院总理李克强和国务院副总理张高丽、国务委员杨洁篪担任，成员更是囊括了各部委的部长，具体工作由发展改革委承担。

这样一个领导小组的机制，为统筹各项节能减排机制提供了一个平台。目前中国已实施或将实施的涉及到温室气体减排的政策，除2017年即将启动的八大行业的全国碳市场外，还有低碳城市建设、气候适应性城市建设、新能源汽车碳配额制度、新能源汽车积分制度、节能量交易、用能权交易、可再生能源补贴、可再生能源证书交易、绿色金融等。这些政策出自不同主管部门之手，多处于起步和规划阶段，此刻更是一个协调部署的绝佳时期。

这些政策虽有共同的目标，但切入点不同可能会导致政策间的重复或者冲突，爱丁堡大学能源金融副教授梁希认为做好各项政策之间的影响分析，理顺其间关系十分重要。以强制减排政策为例，日前发布的《能源发展“十三五”规划》中提出，“2020年煤电机组平均供电煤耗控制在每千瓦时310克以下，其中新建机组控制在300克以下，”而煤电又是碳市场的重要控排行业。将减排政策针对的行业包含在碳市场体系之内，会促使这些行业或以高于碳市场价格的成本进行减排，而在总量控制的基础上，其他行业的碳排放量将会上升，则短期内以最低成本减排的目标将无法实现。虽然达成了同样的减排目标，但政策实施本身就有一定的成本，这样两个政策不如一个政策来得经济。同时，因为补贴政策的存在，碳价可能会受到影响，使得碳价低于实际减排成本。如此一来，虽然完成了减排目标，但碳价相对较低，而碳价作为碳市场最明显的信号，它的高低直接影响到国内以及国际舆论对碳市场的评价。

如何看待碳价，如何评价碳市场的功能？对于这些问题，梁希认为可能需要更多研究，政策制定者也得在碳价与多重政策间做好取舍与平衡。反过来碳市场也会或正面或负面地影响其他政策。要使这些政策起到最大的协同作用，如何分清各政策的覆盖边界，如何评估其相互影响，以及如何确立碳市场在整个减排政策组合中的战略地位等问题还需要进一步思考。

除了减排政策之间可能存在相互影响外，发展碳市场与我国的其他政策之间也存在类似的关系。比如我国正在推行的电改对碳市场的影响就十分显著，目前由于电价并未完全市场化，碳价无法从发电侧通过电价传导到用电侧，所以试点地区包括未来的全国统一市场在计算温室气体排放时，都将覆盖直接排放和间接排放两部分，发电企业和大型用电企业成为了碳市场控排企业的重要组成部分。

随着电改的推进，电价正在逐步放开，碳价将可以逐渐通过电价传导，再覆盖直接排放和间接排放，用电侧将承担双倍碳价，不利于最经济地减排。另外一方面，随着电改的推进，若只考虑直接排放，则可以简化碳市场，节约运行成本。当下，如何协调好电改的进度与碳市场的规则制定是政策制定者亟待考虑的问题。

当然，每个政策制定的出发点以及其单独的成效可能都是显著的，但综合起来是否高效，是否还能达成目标，还需要更多探讨。由于各项政策制定者以及主管部门不尽相同，所以要协调这些政策离不开顶层的统筹规划，这方面也需要更多政策相互影响的研究，以协助政策的制定。

全国碳市场将如何启动，各种问题又将如何解决，我们充满期待却也不能盲目乐观，未来如何，我们拭目以待。