从国际上看，化石能源补贴都是低效且非常昂贵的政策工具，难以真正使目标群体受益。中国承诺到2030年左右，二氧化碳排放达到峰值。要实现这些计划并且达成目标，对化石能源补贴进行政策调整是重要举措。对此，我国将科学制订近期、中期和远期的化石能源改革“路线图”，有计划有步骤地取消低效的化石能源补贴。

“中国承诺到2030年左右，二氧化碳排放达到峰值。要实现这些计划并且达成目标，对化石能源补贴进行政策调整是重要举措。”国际可持续发展研究院（IISD）中国办公室主任余晓文在近日召开的“化石能源补贴”国际研讨会上透露，现行的化石能源补贴政策“有可能对目标达成形成阻碍”。

“对此，我国将科学制订近期、中期和远期的化石能源改革‘路线图’，有计划有步骤地取消低效的化石能源补贴。”这是国家发展改革委能源所能源系统研究中心副主任冯升波在研讨会上作出的论断。

研讨会上，国际可持续发展研究院等发布的一份名为《中国的煤炭生产补贴》的报告（下称《报告》）称，2013年中国的煤炭领域，除对行业的优惠贷款支持外，煤炭生产补贴共计357亿元人民币（58亿美元）。

《报告》指出，基于对每项财政和其他相关政策的评估，共识别出2013年～2015年间18项与煤炭开采业务相关的补贴，并对其中11项进行量化。根据规模大小，其中最重要的几项如下：

来自省和省级以下政府的临时税费减免16.5亿美元；中央财政对固定资产的投资12.7亿美元；对整顿关闭的煤矿的补偿10.3亿美元；增值税退税包括煤层气退税4.6亿美元；给上市煤炭企业的直接补贴1亿美元；煤层气生产补贴7000万美元；中央财政科研经费支持5000万美元；海外煤矿资源的特设风险勘查基金1000万美元。

余晓文指出，相比其他补贴（如增值税退税或关闭煤矿补偿），信贷支持、中央财政的固定资产投资以及直接拨款的负面影响尤为深远，“因为这类补贴通过投资锁定了长期的煤炭使用。”

除了优惠的财政措施外，其他政策在支持煤炭生产方面也起到了“推波助澜”作用。“如对进口煤炭的质量控制以及对国有煤炭企业的优惠贷款，构成了数十亿元人民币的补贴。此外，国有企业通过现有制度安排也可以获得更多支持，如对国有企业的一些优惠政策等。”余晓文如是说。

“事实上，从国际上看，化石能源补贴都是低效且非常昂贵的政策工具，难以真正使目标群体受益。此外，化石能源补贴往往还会引发一系列不良后果，如造成能源部门投资不足、浪费能源消费行为、空气污染和温室气体排放增加等。中国也不例外。”余晓文认为。

“可再生能源的成本似乎比化石能源要高得多，但实际上并非如此。化石能源的环境成本、社会成本并没有内在化，没有体现到其价格当中。我们要重新审视并逐渐淘汰化石能源补贴，理顺合理的能源价格形成机制，让不同能源品种能够真正公平竞争。”世界自然基金会（WWF）中国总干事卢思骋表示，各国应尽快取消对化石能源的各种显性和隐性补贴。

“以煤炭为例，从煤炭的开采、运输、发电的整个过程，造成地层、植被、道路、空气等诸多环境问题，并且因为使用煤炭作为能源，公众得病几率也增加，造成大量医疗支出。而可再生能源几乎所有成本都体现在价格上。将化石能源的外在成本内在化之后可以发现，其实可再生能源远比化石能源便宜，可惜大部分人没有认识到这一点。”卢思骋解释说。

“若价格无法反映煤炭等化石燃料的真实成本，某种程度上说，也是另一种形式的‘补贴’。”自然资源保护协会（NRDC）能源、环境与气候变化高级顾问杨富强介绍，NRDC此前曾利用不同的货币估算方法和2012年的数据，测算了中国煤炭使用所产生的环境和健康外部成本。

结果显示，1吨煤产生的环境和健康影响为302.62元，其中煤炭生产的外部损害成本为66.3元/吨煤，约占21.9%；煤炭运输的外部损害成本为27.8元/吨煤，约占9.2%；煤炭消费的外部损害成本为208.48元/吨煤，约占68.9%。2012年煤炭开采利用的环境和社会外部成本为1.1826万亿元，占当年GDP的2.3%，煤炭排放的二氧化碳所造成的气候变化损失为0.6284万亿元，占当年GDP的1.2%。“对化石能源的补贴，已对整个经济结构和社会分配来说造成了很大扭曲。”中国社会科学院数量经济与技术经济研究所能源研究室副主任刘强说，目前中国能源领域尤其石油和天然气领域，其利润率远远高于社会平均利润率。而从市场经济学理论上讲，竞争最充分领域的利润率应该是社会平均利润率。

“倘若完全竞争，社会平均利润率应该为5%~6%。但事实上石油和天然气领域的利润率已达到46%，远高于烟草业33%的利润率。”刘强认为，中国的能源安全战略经历了不同发展阶段的挑战。然而，能源组合在历史演化过程中，形成了多种补贴互相交叉的局面，并扭曲了能源生产与需求的成本与价格信号。这种扭曲引起对能源的过度消费，导致能源组合无法实现优化，增加能源安全的经济、社会与环境成本。

据了解，中国已在亚太经合组织（OECD）和二十国集团（G20）层面上承诺淘汰“造成浪费性消费的低效化石能源补贴”，并且在今年中国担任G20主席国期间，中国政府承诺将与其他20国集团成员紧密合作，为淘汰低效化石能源补贴设定“具体日期”。

不过，对于化石能源补贴的取消，与会人士也建议不要操之过急。“中国的能源问题比较复杂，处于‘公说公有理，婆说婆有理’阶段。”国家发展改革委气候战略中心主任李俊峰强调说，“化石能源究竟有没有补贴，这是首先需要界定的问题。倘若有，那么化石能源的真实成本到底是多少？其环境代价又应是多少？到目前为止，业内仍未有统一定论。在这种情况下，能源补贴改革需符合市场化推进的过程，切勿单独冒进。”

冯升波也认为，中国的化石能源补贴改革是个复杂的系统工程，涉及社会和经济的多个层面，需放在当前的经济和体制改革的大环境，特别是当前税制改革的框架下，综合考虑可能产生的各种影响，制订有效的配套政策和保障措施，有计划有步骤取消鼓励浪费的、低效的化石能源补贴，以减少化石能源补贴改革给社会和经济带来的负面影响。