原标题：生态环境重大工程资金如何筹措？

“十五五”时期是美丽中国建设承前启后、扩面提质，实现生态环境根本好转的关键阶段。《美丽中国建设“十五五”规划》提出了20项重大工程，污染防治、生态修复、减污降碳、新污染物防控等领域的建设需求在不断延伸和扩展，投融资需求旺盛。据中金研究院测算，“十五五”期间仅实现碳达峰一项，对应的绿色投资需求就达17.5万亿元，年均约3.5万亿元。与此同时，地方政府财政正经历深刻转型，土地财政难以持续、民生支出刚性、债务管控加码，生态环境领域财政投入难以大幅增长；而生态环境工程项目自身缺乏盈利机制，较难撬动金融资金和社会资金投入。因而，生态环境重大工程的资金困局日益凸显。剖析其原因，笔者认为主要有三个方面的堵点。

一是生态环境效益转化经济价值渠道不畅，生态价值难以变现。

生态环境工程项目公益属性强，正外部性显著，除污水、垃圾处理及部分绿色低碳设施建设项目外，大多难以建立使用者付费机制，项目自身缺乏稳定现金流。近年来，以生态产品价值转化的思路将生态环境工程项目形成的生态环境效益价值转化成经济价值，国内已有实践探索，如基于VEP核算的生态权益/收益权作为融资抵押物进行项目融资已有若干案例，还有将生态环境治理产生的经济价值内部化的EOD模式已形成部分典型案例。

但总体而言，生态环境效益度量规范尚不统一，结果权威性不足，难以直接用于市场交易。剖析其原因，一方面，长期以来生态环境工程项目多数依靠地方财政资金或申请上级财政补助资金实施，在项目谋划阶段，缺乏对项目价值变现路径的设计。另一方面，在政策供给层面，生态环境要素治理形成的公共资产的确权、市场交易机制、社会资本投资与退出机制等政策供给不足，价值变现缺乏制度支撑。

二是生态环境工程项目谋划与投融资模式衔接不紧，项目可融性不足。

长期以来，生态环境工程项目形成了“先谋项目、再找资金”的路径依赖。项目谋划阶段，往往侧重于建设必要性和技术方案可行性的研究，对项目融资可行性、收益结构、投融资模式的论证不够充分，项目生成后难以匹配金融资金和社会资金对于项目投资收益、项目风险管控的要求。这主要是由于项目谋划能力不足和协同机制缺失。在地方财政紧平衡的当下，生态环境项目的谋划实施需要既懂生态环境技术，又懂投融资模式，还熟悉各部门政策的复合型能力。但现实中，往往技术团队不懂融资，融资团队不懂技术，缺乏从项目源头同步设计融资方案的意识和能力。

三是资金供需结构错配，多元投入缺乏合力。

长期以来，财政资金是生态环境重大工程项目实施的主要资金保障。生态环境治理是系统性工程，涉及多个职能部门，在财政资金跟着部门走的现行资金管理体系下，财政资金由各职能部门分散用于各自领域项目建设，对于生态环境体系性重大工程，难以有效保障项目实施资金需求。对于金融资金而言，大量绿色资金集中在新能源、绿色制造等收益明确的领域，而投向生态保护修复领域的占比不高。而在社会资金方面，生态环境工程项目建设缺乏合规稳定的社会资金进入和退出机制，PPP、特许经营等模式在实操中面临诸多制约，社会资本观望多、落地少。

剖析其原因，生态环境工程项目要吸引社会资金和金融资金，前提是要有成熟的市场体系和多元化的投融资工具。但目前来看，环境权益交易市场规模小、流动性不足，无法为项目提供稳定的收益来源；资产证券化、REITs、专项债等工具在生态环境领域应用尚不充分；财政资金、金融资金、社会资金之间缺乏有效的组合机制，各类资金各自为战，难以形成合力。市场体系不完善，价值变现就缺渠道，资金进入就缺通道。

上述三方面的堵点不是孤立存在的，生态环境工程项目生态环境效益价值算不清、难以变现，项目就没有收益基础；没有收益基础，在项目谋划时就容易忽视项目融资可行性、投融资模式的论证；项目谋划和投融资对接不上，金融资金和社会资金自然不敢进，资金渠道越走越窄。生态环境工程项目资金困局是系统性的，要想实现破局，笔者建议如下：

算清生态价值账，打通效益变现通道。推动生态环境工程项目生态环境效益的可量化、可确权、可交易、可变现，重点在三个方面发力。一是算清价值，将生态环境工程项目形成的生态环境效益增量拆出来、算清楚，比如形成的固定资产、项目实施形成的碳汇量、再生水量等，能够变现的进行市场变现。二是搭建项目收益结构，对于部分准公益性生态环境工程项目，其本身具备一定的市场化收益，具备使用者付费、环境权益收益、产业增值收益等多重收益结构，建议充分挖掘项目潜在收益点。三是推进项目形成资产和资源的确权，落实产权归属，为项目融资和以REITs等方式退出投资奠定基础。通过价值变现路径的设计，项目从“纯投入的生态环境治理工程”转变为“有收益的资产”，其项目投融资就具备了基础。

前移融资设计关，同步谋划技术方案与融资方案。要破解生态环境工程项目谋划与投融资脱节的问题，关键是将融资模式的设计同步嵌入工程项目谋划全过程，让技术可行性和融资可行性同步论证、技术方案和融资方案同步优化。一是对于需要进行融资的生态环境工程项目，自谋划之初，即引入专业融资技术团队，将融资模式与工程建设内容同步谋划，以融资约束优化技术方案。二是鉴于传统可研中多侧重于对项目建设技术方案可行性的论证，对项目收益结构、项目投融资模式等的设计较粗，在对接金融资金、社会资金的过程中，衔接性不足，因而对于生态环境重大工程项目，可以推动“编可研”向“编可研+投融资方案”转变，以投融资方案解答投资多少、收益在哪、用什么投融资模式、资金渠道和结构、风险分担机制、运营管理模式、收益分配机制等核心问题，让投融资方案成为对接金融资金、社会资金的窗口。

整合财政资金流，集中保障生态环境重大工程建设。对于区域性、流域性生态环境重大工程，建议地方政府以项目为载体，建立财政资金拼盘机制。对于中央及省级生态环保专项资金，水利、住建、农业农村等部门相关资金，以及地方财政资金，在遵循各资金使用政策要求的前提下，向重点区域、重点项目聚焦，将“零钱”变“整钱”，提高资金使用的精准性和有效性，保障生态环境重大工程项目实施的资金需求。

分类施策，按项目属性精准匹配相应资金渠道。生态环境重大工程通常投资体量较大，仅依靠财政资金难以保障项目实施。笔者建议，对生态环境重大工程项目要进行多元资金的组合。一是对于纯公益性生态环境工程项目，因其不具备可融性，建议优先考虑政策资金，比如中央生态环保专项资金、中央预算内投资资金、超长期国债等财政性资金。二是对于可以实现价值变现的准公益性项目，以及可以市场化的生态环境治理项目，可以考虑从生态价值经济转化、项目谋划与融资一体等层面入手，引入多元资金。三是建立生态环境工程项目全生命周期资金机制，建设期筹措更多依赖于财政资金、金融资金，运营期资金投入多依赖于社会资金。同时，设计项目投融资退出机制，如运营期通过REITs等方式实现资金的退出。

统筹区域生态环境资产，助力区域性生态环境重大工程项目投融资。对于区域性生态环境重大工程项目，可探索以项目区为载体，编制生态环境资产负债表，明确项目区内各类生态环境资产、自然资源资产的资产存量、负债结构和净资产状况；在谋划实施生态环境重大工程项目时，将区域、流域的生态环境资产作为一个整体来经营，用资产负债表的思路统筹存量资产和新增资产，嵌入新增生态环境权益（如碳排放权、排污权、用水权、碳汇等），以项目区整体资产和权益的统筹来匹配区域性生态环境工程项目的投融资模式设计。

作者单位：生态环境部环境规划院