2013年，中国排放了全球1/4的二氧化碳（CO2 ），是美国排放总量的1.5倍，是当年全球最大的排放国。如果不采取任何减排措施，中国的CO2 排放将会在未来15年内增长超过50%。去年11月，在一份与美国一起发布的联合声明中，中国承诺到2030年将达到CO2 排放峰值。然而，现有的政策不足以实现这一目标。

中国在应对气候变化方面采取了双管齐下的战略——增加制造业的能源效率，通过制定目标来控制各地区排放量。这一举措取得了切实的效果：根据计算，2005和2013年间，中国的单位GDP排放量下降了28.5%。相当于减排了25亿吨CO2 （美国年总排放量的一半）。初步实行的国内碳排放交易机制（carbon-emissions-tradingscheme, ETS）已经在七个试点省市产生了效果，将CO2 排放量的增长速度降低了2-3%。

但是，快速的经济增长，尤其是基础设施建设，使得已经取得的减排成绩被淹没了。2005-2013年间，虽然北京、上海等大城市的CO2 排放增加量因更多地采用先进技术和更清洁的能源而正在逐渐放缓，但全国的总排放量依然保持了每年7%的增长。

为了抑制这种增长，中国必须要将2015-2035年间的排放量减少300亿吨，相当于全球2013年的总排放量（见“碳危机”）。如果中国能够将CO2 排放量的年均增长率控制在2%以下、实行全国性的碳排放交易机制、并到2035年实现其30%的能源由可再生能源和天然气提供，那么这一具有挑战性的目标将唾手可得。到2030年，中国的人均排放量将维持在欧盟2013年的水平，略低于8吨/人。

我们提议中国可以分四步来完成这一雄心勃勃的目标：加强地区性排放目标；改进排放数据的上报与核查；强化全国性排放交易市场的管理和监督；刺激绿色技术的发展，尤其是在欠非发达地区。

制定地区性排放目标。由于中国30个省和自治区的能源结构、用途和经济发展需求存在较大的差异，为各地区制定单一的目标并不适合。相反，需要为每个地区专门制定减排目标，并保证全国总排放量到2030年达到峰值。

2011年以来，北京、天津和上海等发达城市的排放增长率已经放缓，可以在为这些地区设定排放上限后每5年制定和修改减排目标。广东、浙江、江苏等沿海发达省份已经从2010年的ETS试点中受益，应该做出更积极的承诺，更早地达到排放峰值，例如，到2030年的人均排放量低于欧盟的水平，甚至在2020年即实现这一目标。山西、宁夏、新疆等欠发达省份应该允许其在2030年之后再达到排放峰值，为这些地区的基础设施建设留有更多的余地。

减少化石燃料的利用是中国的首要措施。中国制定了雄心勃勃的计划，在2015年实现全国煤炭消费39亿吨的峰值。北京和天津则被要求到2017年减少一半的煤炭消费量，从而满足强制性的空气质量要求。北京所有的传统燃煤发电厂将在2015年底全部关闭，多达250亿立方米的天然气将会被输送到北京及其周边地区，其中，130亿立方米来自中国西部，120亿立方米则从国外进口。较小的城市和其它地区也同样需要减少煤炭的使用。

中国能够通过技术驱动在减少碳排放强度（单位GDP排放量）方面取得更大的进步，尤其是在欠发达地区，但仍然有很多漏洞需要去弥补。例如，中国2/3的地区通过扩大生产规模完成了2002-2009年的排放强度下降目标，但全国的排放总量却增长了50%。为了结束这种做法，必须在排放强度目标的基础上增加物理排放效率方面的指标，例如单位钢铁产量的排放量。这些指标更容易监测与核查，还能被用于衡量某个领域以及单个工厂的效率。

颗粒物浓度等空气质量指标也应该被纳入排放目标之中。由于中国国家发展和改革委员会负责应对气候变化，环境部则对治理空气污染负责，所以重复投资和工作计划十分常见。政府部门间更好的协调以及由一个专门机构管理的一系列联合排放控制措施十分必要。

排放目标必须与GDP脱钩。地方与省级领导干部的晋升考核指标中应该包括能源效率和污染治理目标，而不是只对经济发展进行考核。否则，更快的经济增长将一直被放在比环境可持续性更高的位置。

确保透明的排放监测、上报和核查体系。中国的碳排放总量数据，尤其是由各地区和部门提供的数据，并不总是那么值得信赖。官方的全国排放总量可能与各省自行申报的总量相差20%。在各部门的数据方面，各企业可能会夸大现有的排放量，从而更加有利于它们完成减排目标。此外，由于中国不同地区所使用的煤炭质量存在差异，我们无法准确地知道中国所使用煤炭的平均碳含量。

目前，中国科学院正在协调一项全国性的针对主要排放源和碳汇的调查，预计将在今年年末完成。然而，这只是第一步，该工作应该扩大到包括那些更容易使用低效和高污染技术的私营和小规模企业。例如，小锅炉大约消费了中国10%的煤炭，是北京空气污染的主要排放源之一。

地方排放数据的汇总和上报由地方性环境保护部门来协调，然而，这些部门通常还负责为企业和建设工程颁发环境证书。这一利益冲突有时会导致数据篡改和贿赂，每年有数百名政府官员被调查。

政府需要设立独立的机构来监测和核查各地区、各部门以及各个企业的排放数据。监管者需要建立基准线排放量目录并通过现场检验、建模以及安装防篡改监测装置来核查减排量。

需要鼓励三方监测——公众、媒体以及非政府组织（NGOs）。环境法律和法规必须为公民提供了解排放数据的权力、以及在信息被隐瞒或者篡改时起诉机构或公司的权力。

国有工程项目应该像北京的空气数据那样通过在线披露让公众了解最新信息。应该建立更多的门户网站来展示污染物减排随着时间的改进或不足之处。在这方面的例子包括了北京的一家NGO所运营的空气质量指数（AirQuality Index）地图，以及另一家位于北京的非盈利性公众环境研究中心（Instituteof Public and Environmental Affairs）所发布的污染地图（显示中国6000家大型企业的实时排放信息）。这些努力将使得政府监管者和公民团体可以点名批评那些没有遵守环保法规的企业。

将碳交易机制推广至全国。2013年中国的试点ETS共计交易了1400万吨CO2 。尽管这些交易量不足全国总排放量的0.5%，但这依然是全球仅次于欧盟的第二大市场。从2016-17年开始，国家发展与改革委员会准备将这一碳交易机制推广到全国30个省份，使得中国成为全球最大的碳市场。在试点ETS中，各自设定自己市场范围内排放总量上限，并决定排放量所覆盖的部门。例如，只有上海ETS包括了交通部门的排放。每个ETS还自己决定如何衡量履约情况。湖北省只对能源消费量超过6万吨的企业提出减排要求，是广东省的6倍。

全国性的碳排放交易机制中，必须制定全国性的碳排放总量上限，中央政府则需要颁布标准以及在全国各地统一排放上限的时间表。首先要做的就是为排放量最大的6个行业——发电、黑色与有色冶金、建筑、化学品生产以及航空服务业——引入全国性的ETS，随后再推广到其它部门。需要制定相关的法律法规为某些企业强制设定排放上限，并鼓励其参与排放交易。会计与税务处理也需要透明化。

需要建立一个多级的碳交易管理框架，将省级ETS交易所与更高级别的地区级交易所相连。例如，北京的交易所可以与整个华北地区的省级交易所进行协调。

市场机制还应该被引入到能源供应系统之中。首先，由大型国有企业把持的电力和能源供应垄断现在必须被打破，从而鼓励创新和改进效率。中国石油和中国石化这两家国有石油企业共计提供了中国80%的石油供应，其排放总量占全国的10%。

其次，必须建立能源供应市场，允许能源价格对需求和激励进行响应。目前，能源价格受到政府的控制，并在很大程度上处于固定不变的状态。这使得可再生能源发电在接入电网时面临困境：低碳电力以高于来自于化石燃料的电力的价格出售。需要取消针对化石燃料的补贴，例如出售给发电厂的电煤合同价格，从而保证可再生能源和低碳能源技术能够具备竞争力。针对某些特定的高排放但较容易改变行为习惯的部门（如交通），先从较低的价格开始征收碳税，并在未来十年内逐渐升高，可以非常有效地减缓化石燃料的消费增长。

在欠发达地区使用先进绿色技术。政府的激励措施在过去十年中刺激可再生能源技术实现了两位数的增长。到2015年底，绿色能源行业将会贡献GDP总量的2%（45万亿元人民币）。然而，中国绿色能源行业依然主要集中在制造，而非其应用上。2014年，中国生产的风力发电容量达到了114764MW（相当于全球当年新增风电装机的一半），但只有1/3的产量用于国内市场。当年，中国还生产了全球60%的光伏电池，但国内的安装量不足5%。

政府所实施的激励措施应该面向可再生能源和环保产品的国内消费者，而不应该鼓励相关行业面向全球市场扩大生产。低碳技术应该有针对性的面向中国欠发达和贫困地区的电力生产。中国的这些地区为其它地区提供电力和其它资源，它们将从发电效率和发展的过程中获得最大的收益。

例如，2010年，内蒙古的燃煤火电厂的排放因子（生产1kWh电力所排放的CO2 ）比南部沿海地区的广东要高20%。然而，内蒙古仍有约1/3的电力出口至东部沿海地区。落后的中西部省份应该开发他们广袤的土地用于太阳能和风能发电。

中国应该鼓励地区性电网建设和可再生能源接入技术。中国是全球超高压输电技术的领导者，该技术是将可再生能源发电（大部分位于西部）与东部沿海大城市相连的关键所在。发展智能电网和高速网络的重大举措将通过改进配电效率实现节能目标。轨道交通和地区铁路的扩张也将减少道路交通和建设所带来的排放。

我们呼吁中国的领导人能够大胆的推行将造福中国和全球的低碳经济。

原文来自《自然》（Nature），第522卷，第7556期，2015年6月18日,原文标题为《气候政策：中国走向碳排放峰值的路径》，翻译：尼古拉

作者简介：刘竹，中国科学院沈阳应用生态研究所；管大博（Dabo Guan）， 英国东英吉利亚大学国际发展学院；斯科特·摩尔，亨利·李来自美国哈佛大学肯尼迪政府学院；苏俊（Jun Su）来自中国清华大学公共政策与管理学院；张强（Qiang Zhang）中国清华大学地球系统科学中心。