进入“十五五”，能耗双控全面转为碳排放双控。近期，国家相关部门密集发布《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》《碳达峰碳中和综合评价考核办法》《美丽中国建设成效考核办法》，碳排放总量和强度降低、非化石能源消费占比等被纳入地方评价考核框架。电力系统是实现“双碳”目标的“主力军”，在评价考核的硬约束下，电力系统规划或因此重塑。

碳考核将重塑经济社会运行底层逻辑

“随着国家全面转向碳排放双控制度，碳约束时代正式来临，相关政策压力将系统性传导至微观经济主体，重塑经济社会运行的底层逻辑。”中国能源研究会能源政策研究室主任林卫斌在近日召开的电力低碳保供研讨会上分析，为保障“十五五”时期我国经济增长所需的能源消费，同时控制二氧化碳排放总量增幅，我国必须主要依靠非化石能源来满足新增用能需求。

“大规模开发利用非化石能源主要通过电能转化，因此建设新型电力系统是实现‘双碳’目标的核心支撑。但新型电力系统的构建不是单纯建设非化石能源电厂。”林卫斌认为，必须坚持“双轮驱动”，将电源侧的低碳化与全系统的形态变革深度结合，这要求电力系统在未来全面实现柔性化、多元化以及运行数智化。

中国华电集团原副总会计师陈宗法强调，碳约束目前已从软约束升级为硬性考核，地方编制电力规划必须实现清洁转型与能源保供的高度统一，努力建设绿色低碳的新型能源强省。面对新的市场环境，发电企业需要从单纯追求装机规模转向更加注重投资质量和经营效益，在项目开发阶段优先布局资源条件好、消纳能力强、电网接入条件成熟的区域，严格控制非技术成本。

新能源并网消纳、市场交易、盈利下降三重隐忧浮现

新能源是我国电力行业降碳的主导力量。根据中电联数据，以2005年为基准，2006—2025年电力行业累计减少碳排放约380亿吨。其中，以风光为代表的非化石能源发展贡献率为58%，降低供电煤耗贡献率为39%，降低线损率贡献率为3%。

不过，快速发展中，阶段性问题开始凸显。“我国新能源实现跨越式发展，并成为新增装机及碳减排的主导力量，但同时也面临着并网消纳、市场交易与盈利下降等风险。”陈宗法分析。

相关数据显示，2025年，全国光伏、风电平均利用率分别为95%、94%，比2023年的98%、97.3%分别下降3%、3.3%，山东、黑龙江、河南、浙江、广东、福建等6省分布式光伏消纳问题突出，全国超150个地区配电网承载力告急，出现暂停报装“红区”。新能源全面参与电力市场交易后，面临价格下降、曲线波动、偏差考核“三大风险”，中长期交易电价普遍低于基准价，现货市场频现“零电价”“负电价”。多重因素影响下，新能源企业经营压力陡增。2023年起，“风光”产业盈利能力逐步削弱，尤其光伏项目，2025年出现“量价齐跌、效益下滑、部分亏损”，在电源结构中盈利垫底。今年一季度，五大发电集团新能源电价、利用小时下行趋势明显，收益空间不断压缩，风电、光伏亏损面分别超15%、33%。盈利能力下降进一步抑制投资建设，根据国家能源局最新发布的数据，4月，全国光伏新增装机同比下降78.95%，创近三年同期新低。

在此背景下，如何在碳考核约束下，更好发挥新能源对电力系统的降碳作用？

“必须保持战略定力，推动新能源高质量发展。”陈宗法强调，在“十五五”这个实现碳达峰目标的决胜期，发电行业必须围绕消纳主战场，以扩量提质与可靠替代为主线推动新能源高质量发展。在国家层面，建议加快印发可再生能源发展“十五五”规划，动态调整新能源利用率目标，及时修订《中华人民共和国可再生能源法》，增强新能源发展的稳定预期。同时，密切跟踪“136号文”发布后各地新能源入市政策执行情况，科学评估优化新能源价格结算机制，防范效益、投资、装机的大幅下降，影响“双碳”目标进程。

“将新能源推向市场化竞争是顺应能源转型规律的积极方向。现阶段工作的重点在于，如何配套完善相关综合政策，支持新能源项目在市场中实现平稳、健康发展。”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，持续提升清洁能源对全社会用电增量的满足能力，是从源头上优化能源结构、实现低碳化转型的关键路径。

以科学系统思维统筹规划

在新能源之外，如何合理统筹传统发电与新能源发电，确保电力系统既安全保供又低碳转型，成为限时“必答题”。

聚焦电源侧，自然资源保护协会能源转型高级主管黄辉表示，对于传统电源，在煤电合理控制装机容量和发电量的前提下，“十五五”时期，需探索不增加度电煤耗的高效灵活调节模式，煤电低碳化改造仍需突破经济性制约。新能源发展方面，“十五五”时期的核心任务是破解消纳难题，在持续扩大新能源装机规模的同时，提升发电利用效率，除了大型新能源基地等集中式发展外，推动多场景融合的就地就近消纳也是关键模式。此外，立足“先立后破”原则，新能源需通过数字化智能化技术实现精准预测，同时，通过配套储能等方式，提升自主支撑能力。

“地方层面的‘双碳’考核需坚持全国统筹与行业碳管控相辅相成，确保能源强国规划的顺利实施。”中国电力企业联合会规划发展部副主任张晶杰认为，伴随新能源装机历史性跨越，煤电正加速向基础保障和系统调节并重转型。“地方应以科学系统思维统筹国家与地方能源电力协同规划、煤电与新能源协同规划，因地制宜强化各级各类政策的深度衔接。”

另有业内专家建议，电力规划的边界约束应在传统电力电量平衡基础上，增加碳排放总量的硬性管控。规划环节需逐步加强市场仿真技术应用，结合经济性、碳排放双控目标、系统安全以及技术进步等多重因素，迭代优化电源结构和电网投资。同时，需加快推动发电侧容量电价机制及配套市场价格机制优化落地，并研究优先发电计划放开、推动物理执行转向财务执行等多项举措，在合理保障火电企业成本回收的基础上降低火电发电小时数，以有效降低终端综合碳排放。