生态保护补偿是牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的重要制度抓手。近日，国家发展改革委、财政部联合印发《推进生态综合补偿实施方案》（以下简称《方案》），为各地探索和推进生态综合补偿指明了方向。
回顾我国生态保护补偿制度发展脉络，生态综合补偿经历了从“兜底保障”到“局部试点”再到“系统集成”发展路径。
2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出“结合生态保护补偿推进精准脱贫，开展贫困地区生态综合补偿试点，创新资金使用方式，利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员”。通过生态综合补偿，既解决极端贫困人口的生计
问题，又可充实一线管护力量，核心关键词是“保基本、兜底线”。
2019年，国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，在藏区以及赣闽黔琼等10省份选取50个县开展试点，重点探索如何提高生态补偿资金的“整体效益”，解决单向补偿带来的政策碎片化问题，试点探索至今取得积极成效，已从局部试验走向全面推广，至目前，试点工作已全面完成。
2021年9月，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出“围绕国家生态安全重点，健全综合补偿制度”。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》在健全生态环境治理体系章节明确提出“推进生态综合补偿”。2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出：“完善多元化生态补偿机制，健全重点生态功能区转移支付和森林、草原等重要生态系统补偿政策，完善补偿标准动态调整机制，以流域为重点深入开展横向补偿，发展
市场化生态补偿，探索生态综合补偿。”
2026年5月，《方案》印发，提出“完善与生态保护贡献相匹配的生态综合补偿机制，提升财政纵向补偿精准性、增强地区间横向补偿协同性，拓展市场化补偿渠道，强化重点区域生态保护，推动重要生态系统发挥多元功能”，可以说，生态综合补偿的要求将贯穿于财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿的全过程，要充分发挥生态综合补偿在增强生态优势地区绿色可持续发展能力方面的重要作用，核心关键词是“抓统筹、促协同”。
二、准确把握生态综合补偿的内涵要义与价值定位
根据《方案》，生态综合补偿是统筹运用各类生态补偿政策加强重点区域和重要生态系统保护、激发生态保护主体内生动力的有效方式。正确理解生态综合补偿的“综合”，是政策执行的关键，“综合”不是资金发放方式的简单整合，而是涵盖目标、资金、方式三个维度的复杂系统工程。
（一）补偿目标的综合，旨在解决权责利的区域均衡
纵向生态保护补偿侧重于提升重要区域生态产品供给能力、筑牢国家生态安全底线，横向生态保护补偿则聚焦于解决流域上下游及区域间的权责利对等问题、促进发展成果惠益共享。推进生态综合补偿，核心在于打破纵向补偿与横向补偿在目标指向、资金渠道、管理运行上的堵点，推动纵向“保底线、供产品”与横向“明权责、促公平”两类补偿深度融合，加快构建纵向保障有力、横向协同有序、权责利相匹配的纵横结合综合补偿制度。通过这一制度安排，能够全面覆盖不同生态功能重要区域和不同类型生态系统，有效统筹财政纵向转移支付与跨区域横向资金补偿，推动生态保护的成本投入与产出的综合惠益，在不同行政区域和不同利益相关者之间实现更加公平、科学的分配，真正让保护者不吃亏、受益者尽其责。
（二）补偿资金的综合，旨在破解资金分散、使用碎片、政策叠加效应不明显的问题
长期以来，林业、农业、水利、生态环境等部门依据职责事权分别安排补偿资金，较难形成合力。生态综合补偿的核心要求之一，就是依法稳步推进不同渠道、不同层级生态保护补偿资金的统筹整合与优化配置，在保持现有资金渠道相对稳定的前提下，赋予地方政府更大的资金安排自主权，推动“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”的集中使用模式。在这方面，部分地区的先行试点积累了宝贵经验。例如，
福建省按比例统筹整合了发改、财政、自然资源、生态环境、林业、水利等9个部门20个与生态环保相关的专项资金，设立综合性生态补偿资金池，依据区域生态环境质量改善成效、生态产品供给能力提升情况等因素，针对突出环境问题、关键生态领域和发展薄弱环节统筹策划项目实施，有效破解了单要素补偿中部门各自为政、补偿对象交叉重叠、资金使用绩效不高等现实困境，实现了从“撒胡椒面”到“精准滴灌”、从“零敲碎打”到“协同发力”的转变，为各地推进补偿资金统筹整合提供了可复制、可推广的制度经验。可以说，补偿资金的综合，既是提升财政资金使用效益的现实需要，也是推动生态保护补偿从“分钱思维”转向“系统治理”的关键环节。
（三）补偿方式的综合，旨在打通保护与发展的市场通道
虽然生态保护补偿制度日益健全，但保护者“端着金饭碗讨饭”、受益者“搭便车”消费生态产品的现实困境依然存在。生态综合补偿把补偿资金作为撬动区域绿色发展的种子资金和引导资金，深度融入生态优势地区的产业体系构建。《生态环境法典》第一百一十一条明确规定，生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种方式。比如，支持生态优势地区发展生态农业、生态旅游、林下经济等环境友好型产业；支持用水权、
碳汇权益等市场化交易；支持发展区域公用品牌培育、绿色有机
认证、地理标志产品打造等；支持拓宽金融赋能通道，推广绿色金融产品，为市场化补偿创造条件。通过补偿方式的多元化拓展，推动保护者从单纯依靠财政输血转向通过生态产品溢价、权益交易分红、绿色金融支持等渠道获得可持续收益，让“谁保护、谁受益”的原则在市场机制中得到有效体现，激发全社会参与生态保护的内生动力。
三、分类落实生态综合补偿的具体措施与发展要求
推进生态综合补偿不能“一刀切”，还需针对不同生态功能区的资源禀赋、发展瓶颈和功能定位，实施差异化“综合”策略。
（一）重要水源区强调保护与发展的协同推进
在生态综合补偿框架下，要增加以流域为重点的地区间横向生态保护补偿协同性。大江大河生态保护补偿重在统筹协调，以长江、黄河干流为突破口，落实“统筹推进生态环境保护和经济社会发展”的要求，中央层面建立统一的流域横向生态保护补偿机制，统一核算各省出资或受偿金额，实现经济利益省际合理横向转移。新安江、潮白河等既有跨省流域横向生态保护补偿机制，需与时俱进丰富补偿要素，推动补偿协议由短期向长期转变，形成稳定可预期的利益共享和责任分担机制，促进跨界监测断面水生态环境质量持续向好。重要湖泊生态保护补偿重在协作共治，沿湖省份通过签订生态保护合作协议，开展联防共治，实现湖泊生态系统的整体性保护与恢复。饮用水源地生态保护补偿重在打通利益联结通道，在纵向补偿兜底的基础上，要强化横向协作，推动在资金补偿之外拓展产业转移、人才培训、绿色科技成果转化等多元协作形式，促进水源区与受水区互利共赢、协同发展。强化水生生物资源保护，推动开展渔业资源整体性修复。
（二）自然保护地强调严格保护下的生态利用
《生态环境法典》第三编生态保护编中专设“自然保护地”一节，明确国家实行自然保护地分类分级管理。自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区和自然公园。自然保护区和自然公园分为国家级和省级。如何平衡生态保护、绿色发展和民生改善的关系，一直是以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制建设的目标。此类区域的生态综合补偿，要坚持保护优先、适度利用。财政纵向补偿资金应主要用于兜底管护运行成本、生态移民安置和基本公共服务均等化。同时，在一般控制区和外围过渡地带，依法依规开展经营性开发活动，分区分类制定准入清单，明确准入的业态、项目类型、提出管控要求，比如可划出适当区域推动生态旅游、休闲康养、科考科普等融合发展，支持自然保护地内原有居民、农村集体经济组织以及自然保护地周边居民、企业等积极参与自然保护地保护，规范开展生产生活活动，比如上述主体可参与提供与自然保护地保护目标相一致的生态产品和服务。让保护地管理机构、周边村集体和原住民成为生态利用的直接受益者，从“看护者”转变为“守护者”。
（三）重点生态功能区强调因地制宜绿色发展
重点生态功能区往往同时享受国家重点生态功能区转移支付和较多的重要生态环境要素分类补偿，推进生态综合补偿在这一区域显得尤为重要和迫切，“综合”的重点在于发挥政策叠加效应“促发展、增动能”。在落实好国家纵向转移支付、保障基层政府基本财力与公共服务供给水平的前提下，依法赋予这些地区更大的资金整合使用权，推动重点生态功能区转移支付等一般性资金与森林、草原、湿地等分类补偿资金在县域层面统筹安排、集中使用，投向制约区域绿色发展的关键薄弱环节。一是补齐
交通物流、信息网络等基础设施短板，打通生态产品出山入市的“最初一公里”与“最后一公里”；二是提升教育、医疗、文化等基本公共服务水平，让基层干部和群众安心扎根、安居乐业；三是培育与生态功能定位相契合的特色优势生态产业。通过持续优化发展条件、改善营商环境，逐步扭转“人才外流、资本观望”的被动局面，吸引外出务工人员返乡创业、社会资本下乡兴业，推动这些地区从“依赖外部输血维持运转”转向“依靠内生动力实现发展”，真正走出一条生态保护与经济发展相得益彰的绿色发展之路。
四、健全完善生态综合补偿的要素保障与多赢机制
充分调动各方面参与生态综合补偿的积极性是关键，应着力在四个方面精准发力。一是从需求侧培育生态产业经营主体。支持发展就业容量大的生态产业，壮大一批县域支柱性生态产业相关企业，做精生态品牌，强化品牌营销，扩大品牌知名度和社会影响力，根据实际出台青年回乡入乡创业政策，为生态产业发展做好人才储备，引导生态产业相关企业与当地农民合作社、家庭农场与农户合作，让农民切实享受到产业增值的收益。二是从供给端帮扶生态保护主体。用好生态护林员等公益性岗位吸纳群众就地就业，加强生态种养、旅游服务等技能培训，将补偿资金与保护成效挂钩，对贡献突出的集体和个人给予奖励。三是为资源环境要素进入市场创造条件。加快自然资源确权登记，推进用水权、排污权、
碳排放权交易，在依法依规、风险可控、商业可持续的前提下，推广绿色金融产品和服务。四是为社会资本参与生态保护开渠引路，明确鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金。
落实好生态综合补偿，关键在于做好经营，既要投资于物，补齐基础设施和公共服务短板，夯实绿色发展的硬件根基，也要投资于人，提升保护主体的技能素养和发展能力，更要运用法治思维筑牢制度根基，久久为功，持续发力，才能真正把区域生态优势转化为绿色发展胜势。
（作者刘桂环 系生态环境部环境规划院首席专家，生态环境补偿研究中心主任）
