2025年11月22日傍晚，在不同寻常的纷乱环境中，“贝伦一揽子政治决定”（Belém Political Package，BPP）通过，原定11月21日闭幕的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第三十次次缔约方大会（COP30）暨《巴黎协定》第七次缔约方会议（CMA7）终于落下帷幕。

这届大会被寄予厚望。一是2025年是《巴黎协定》达成十周年，如何对这十年的气候治理得失进行评估是非常现实的问题；二是经过十年磋商之后，《巴黎协定》的授权事务——如增强透明度框架的实施细则（rule book）[1]、第一次全球盘点（GST）[2]、新资金目标[3] ——都尘埃落定，COP30将是一次真正的“实施大会”（COP of Implementation），看似没有重点，其实处处都是重点；三是年度气候大会在中东盘亘三年之后，终于走出来，主席国是外交实力雄厚的巴西，外界期待有加[4]。此外，COP30是第一次美国官方代表团完全缺席的气候大会，地缘政治危机看不到缓解迹象，贸易战声势骇人，而2025年很可能是全球平均温度次高的一年[5]，仅次于有气象记录以来最热的2024年……国际社会急切需要与紧迫形势呼应的气候多边机制信号。

最终成果不尽如人意。在承载重点谈判内容的“封面决定”（cover decision）涉险通过，全球适应目标、公正转型、性别议题等取得进展的同时，一个并没有纳入谈判日程的议题——摆脱化石燃料路线图（Road map of transitioning away from fossil fuels，RMTAFF）——抢夺了会议焦点，呼声越来越高，但最终在BPP中没有得到任何回应，成为大会批评者的主要论据。

一、背景：RMTAFF问题的来源

气候变化问题的根源是温室气体（GHG）的过量排放，就全球而言，以化石燃料为主的能源活动是温室气体最大排放源——根据国际能源署（IEA）《2025全球能源展望》，2024年全球能源相关CO2排放量达到380亿吨[6]，约占全球GHG排放量的2/3。从紧抓主要矛盾的思路出发，减缓气候变化科学和政策研究一直以能源系统为核心领域，但在《公约》体系下，直到2021年格拉斯哥气候大会（COP26）, 聚焦能源系统的明确的低碳转型措施才出现在决定文本中[7]。被重点提及的措施包括：扩大清洁发电技术和能效措施规模，加速削减（phasedown）无末端处理设施的煤电站、取消（phase-out）效率不佳的化石燃料补贴的努力。尽管“phase-out” “phasedown”的措辞引起争议、出现临场换词的情况[8]，但最终“封面决定”有惊无险地通过，成为COP26最亮眼的成果。

转场到2022年的埃及沙姆沙伊赫气候大会（COP27），当年的焦点议题是适应和“损失和损害”基金，减缓问题退居其次，未能实现从“煤电”到全口径化石燃料的拓展[9]；积极的消息是，大会按照COP26授权成立了减缓工作组（Mitigation Work Programme，MWP）[10], 开展为期4年的对话工作，到2026年COP31上再做出是否延续的决定。

时间来到2023年的阿联酋迪拜气候大会（COP28）, 这年的磋商焦点是第一次全球盘点（GST）, 经过“过山车”一样的两周会期后达成的GST成果殊为不易，第28段更是大篇幅聚焦“能源转型”，不仅实现了由“煤电”到化石燃料的全覆盖，更几经讨论后提出了“摆脱化石燃料”（Transitioning aways from Fossil Fuels, TAFF）这样的表述，尽管前后左右有不少限定词，尽管被评价为“扭扭捏捏”[11]，依然是让世人为之眼前一亮的成果。现在回头来看，COP28可以说是《巴黎协定》达成之后的难得的高光时刻，短时间内难以复制。

高光之后的黯淡不可避免。在2024年巴库气候大会（COP29）上，关于GST成果实施的“阿联酋对话”议题不欢而散，没有形成成果，主要原因在于以沙特为首的阿拉伯集团拒绝在案文中以任何方式提及“化石燃料” ，更不同意复述GST1 成果的核心表述TAFF，而欧盟、拉美和加勒比集团（AILAC）拒绝这样“虚弱”的决定。

至此，如何在年度气候大会中重申GST1成果并推动共识向前迈进——特别是其中的28段以及TAFF——成了棘手问题。

二、RMTAFF在COP30的“起伏”

1.RMTAFF“意外”成为工作日程之外的焦点

COP30开启之前，“路线图”已经成为一个热词，但只是针对COP29达成的新气候资金目标[12]。巴西总统卢拉在先行召开的COP30领导人峰会上的发言，无意中引发了对另一个路线图的关注。据报道，当时卢拉总统说，我们应该准备一个路线图“克服对化石燃料的依赖”[13]。之后，环境部长玛丽娜·席尔瓦（Marina Silva）在COP30边会活动中响应了这个呼吁，并坦陈“摆脱化石能源”是道义选择。由此，虽然并没有缔约方正式提出相关提案，但RMTAFF问题“意外”进入缔约方的视线。

此外，《公约》秘书处在大会召开之前发布的国家自主贡献（NDC 3.0）综合报告初步显示，到2035年全球温室气体大约将比2019年降低12%[14]，虽然实现了由升到降的历史性转折，但降幅远远低于实现1.5℃目标所需的60%减排幅度。小岛屿国家集团（AOSIS）强烈呼吁将如何对此综合报告做出反应纳入谈判日程。最终这个与RMTAFF有天然关联的问题交由主席团组织磋商。

另外，工作日程明确列出的阿联酋对话、MWP等涉及减缓气候变化的议题，也与RMTAFF密切相关。

2. 围绕RMTAFF的博弈

（1）与RMTAFF有所呼应的新旧减缓倡议

熙熙攘攘的气候大会是宣布各种新倡议、盘点已有倡议进展的最佳时机。COP30发布的新倡议不多，更多的是对已有倡议的整合和进展回顾，与主席团注重实施的办会宗旨吻合。其中不少旧倡议“旧瓶装新酒”，多多少少都和RMTAFF相关。

由英国和加拿大于2017年共同发起的“助力淘汰煤炭联盟”（PPCA）有新动作，发布了新的煤炭转型战略，支持淘汰煤炭路径的实施、能力建设和融资活动[15]。丹麦和哥斯达黎加于2021年COP26上联合发起的“超越油气联盟”（BOGA）在COP30活动中提出了务实的降低油气生产对话机制，希望通过与主要油气生产国家的对话促进公正转型[16]。当初相对小众的BOGA越来越引起关注，在COP30上被巴西主席团频繁提及，称其为讨论RMTAFF的最佳渠道和示范。

在COP28上荷兰牵头成立了“取消化石能源补贴联盟”（Coalition on Phasing Out Fossil Fuel Incentives Including Subsidies，COFFIS）[17]，在此次大会上继续推动相关信息透明化和补贴改革指南的制定。国际货币基金组织提供的覆盖170个国家的新数据显示，规模达到7.63万亿美元的化石能源财政支持中，只有9%用于扶贫，依然需要持续强化工作。

成立于COP26的清洁能源转型伙伴计划（Clean Energy Transition Partnership，CETP）[18]也宣布了新动态：从成立之日起，CETP已经削减了75%的化石燃料国际公共投资，累计避免310亿美元的黑色投资，同时成员国对于国际清洁能源的投资增长了77%。

2023年COP28见证了“2030年全球可再生能源装机三倍、能源效率二倍”倡议的提出，该倡议最后还被纳入了全球盘点成果。其实，当年还有一个比较低调的“三倍倡议”，那就是法国牵头发布的“2050年核能三倍”宣言。根据世界核能协会刚刚发布的《世界核能展望报告2025》[19]，按照目前的发展趋势，2050年全球核电装机将达到14.28亿千瓦，超过12亿千瓦的原定目标。

2024年11月，英国在G20峰会巴西现场宣布成立“清洁电力全球联盟”（Global Clean Power Alliance），旨在团结发达国家和发展中国家加速清洁电力技术的推广。在COP30，英国与世界银行一起发布了三份与资金相关的具体行动计划，分别面向智利、莫桑比克和非盟[20]。

（2）缔约方场外积极活动向场内施压

大会进入第二周后，周二（11月18日）一早初版案文发布（见2.3节），两个多小时后，在马绍尔群岛气候大使蒂娜・斯特格（Tina Stege）的主持下，来自20多个国家的部长济济一堂，共同发布了“化石燃料路线图Mutirão呼吁”（Mutirão Call for a Fossil Fuel Roadmap，Mutirão为亚马孙地区语言，意为集体努力）。德国、哥伦比亚、肯尼亚、英国、塞拉利昂代表以及欧洲青年代表发言，呼吁大会做出明确关于相关路线图的决定。英国能源安全与净零部部长米利班德（Ed Miliband）强调，这是一个跨越南北阵营的呼吁，是一个全球呼吁；现在还依赖化石燃料进口的英国深刻认识到摆脱化石能源不仅是个环境选择，更是一个经济选择，它可以让能源系统更加安全, 而且我们也在积极开展油气从业人员的公正转型工作；我们呼吁制定摆脱化石燃料全球路线图，不是因为它容易，而是因为它很难，特别需要国际合作，需要各国都行动起来。这个倡议引发关注，先后有80多个国家加入。

11月21日，日程上的最后一个工作日，哥伦比亚主持记者会，20多个国家代表参加，同样跨越南北，再次强烈呼吁将“公正摆脱化石燃料”纳入案文，并宣布将于2026年4月与荷兰政府共同组织“公平摆脱化石燃料”国际大会，地点暂定哥伦比亚北部城市圣玛尔塔（Santa Marta）。英国《卫报》报道[21]，29个国家向主席团递交了公开信，“威胁”主席，如果本次大会文件无法提及该路线图，他们将不支持这样的成果。

（3）场内磋商“红线”重重

巴西主席团对RMTAFF的态度非常谨慎。在第一周的每日例行记者会上，每当记者问及这个问题，大会主席和助手均回答：卢拉总统所说的路线图特指巴西NDC3.0国家报告中的一段话，显示巴西的积极态度，并不针对这次大会。在某次记者会上，大会首席执行官安娜・托尼（Ana Toni）甚至把相关段落念了一遍以正视听[22]。当然，主席团也一次次知会各位记者，这个问题并不在正式谈判日程之上。

11月19日卢拉总统返场，在讲话中依然没有放弃关于RMTAFF的表述[23]：我们必须向全世界显示我们的严肃性, 不是要施压也不是要设置时间节点……只是展示态度。我们必须减少温室气体排放；如果承认化石燃料是主要的温室气体来源，那么我们必须开始思考如何在一个没有化石燃料的世界生活，如何走向这样的未来。这给了主席团更多勇气直面记者提问。主席团坦诚，所有的呼吁都注意到了，但谈判桌上也有非常强烈的反对声音，因为这个关乎“红线”——这次我们听到了太多的“红线”，主席团左右为难、寸步难行。发展中国家有不同的国情，担心路线图为他们增加新的负担，制定和执行路线图的社会影响不得不考虑；也有国家担心这个问题抢夺了全球适应目标、资金问题的原设焦点。大会主席又表示，不是所有的立场都要转化成政治共识，因为气候行动已经全面展开，这是势不可挡的全球趋势。

在会议结束后的新闻稿中，主席团这样写[24]：有80多个国家支持出现（关于RMTAFF的）明确表达，有80多个国家表示反对。不难猜测，持最激烈反对立场的依然是以沙特为首的阿拉伯集团[25]，而这种立场并非没有代表性。

3.最终解决方案：另辟蹊径

从11月18日起到11月22日大会结束，共有三版“封面决定”露面。在初版案文中[26]，与RMTAFF最相关的内容是第35段，这里有三个选项：第一是邀请各国分享“低碳方案转型”机会和实践, 回避正面提及GST成果，语气较弱；第二是鼓励各国参照全球盘点成果28段（以及33段，关于林业），组织高级别部长圆桌会议，讨论公正、有序和公平转型路线图，包括如何逐步克服对化石能源的依赖、停止和扭转毁林活动。这应该是力所能及的最有力的表述，算是对场内外呼吁有所回应。第三是什么都不要（no text），即不提及能源转型、不提及GST。此外，44段也出现三个选项，选项1非常明确地要求各国强化目标行动，着重复述了GST核心成果，包括TAFF，可以说响应了AOSIS的呼吁；其余两个选项是决定启动“全球执行加速器”和“贝伦1.5℃路线图”。

11月21日新版案文发布[27]，关于RMTAFF的表述全部删除，通篇没有出现一个“化石燃料”。反对之声四起[28]。11月22日第三版案文出炉[29]，看上去似乎与二版没有区别，正当围观者诧异之时，主席团就拿着这样的案文召开闭幕全会了。果然，大会主席现场口头宣布：主席团将启动一个致力于制定RMTAFF的进程（process），为期一年，产出将在COP31上进行汇报。主席团支持哥伦比亚和智利联合召开的会议，也宣布将再召集一个相关全球性大会。在随后的记者招待会上，《公约》执秘西蒙·斯蒂尔（Simon Stiell）解释，这个主席进程没有得到缔约方正式授权，不具有法律约束力，但会有一定成果。

缔约方勉强接受了这个有条件的“封面决定”，但闭幕会依然是不平静的。在通过MWP决定时，哥伦比亚打断会议流程，强硬指出：在文件通过之前就举牌表示异议，但主席台视而不见，这不合规；哥伦比亚要求在MWP案文中加入行业减排、化石燃料转型路径内容。大会被迫休会。一个多小时之后，闭幕会重启，主席认定，持异议缔约方举牌出现在决定通过之后，文件有效。

同样备受关注的“阿联酋对话”终于通过了一个决定[30]，各方将就GST1成果的实施进行为期两年的信息分享，重点内容包括资金、能力建设和技术发展与转让。但不排除其他内容。小心翼翼的措辞为在这个议题下讨论TAFF提供了授权空间。

此外，这里需要特别指出的是，最终通过的核心文件第三版案文与第二版有一个不易察觉的变化：适应资金“三倍”的时间线从2025—2030年悄然变为2025—2035年。这也引起了国际社会的广泛不满。

三、讨论和展望

RMTAFF问题的出现看似具有偶然性，但也蕴含着必然性。因GST1核心成果无法重申而无果而终的COP29“阿联酋对话”、仅有程序性进展的减缓议题、1.5℃目标的全面失守、不断扩大的各种“鸿沟”让国际社会、受气候危机影响最大群体的不安不满情绪有所积累，一旦有导火索，相关呼声就会喷涌而出。但在立场各异的194个缔约方共同参与的政治磋商中，道义和科学的引领意义有限，协商一致达成共识才是根本。

所幸COP30没有崩盘，成果依然可圈可点。尽管没有RMTAFF、“化石燃料”不着一墨，封面决定中1.5℃史无前例地出现了13次之多，一次次表达着焦虑和紧迫感；明确指出全球低碳转型的不可逆转性，启动了“全球实施加速器”“贝伦1.5℃使命”两个大声疾呼强化国家行动的进程；同时就新气候资金目标组织部长级高级别圆桌讨论、开展关于发达国家率先出资的两年期工作项目；全球适应目标指标体系基本建立起来、公正转型工作机制将正式进入讨论环节。尽管有重要缔约方进进出出、地缘政治危机负面影响凸显，但这些积极成果无不显示多边机制依然在发挥作用。

COP30也让我们再一次看到《公约》气候治理体系的无奈和低效。领导力缺失的现场看上去纷乱嘈杂，处处红线让外交实力雄厚的巴西主席团捉襟见肘，为通过决定不得不打破常规快速落槌。反复提及的1.5℃其实意味着大部分缔约方已经放弃了对这个目标的执念，程序性决定多过实质内容，释放出来的国际合作信号五味杂陈。全球化进程中的全球气候治理理论上要求各国为气候目标（相比工业革命前温升幅度远低于2℃，争取1.5℃）让渡部分自主性，共同努力保住底线，而全球化遭逆转、安全成为关注重点，各国不仅再三再四强调自主性——正如某缔约方在闭门会上所讲的：我们的能源政策是由我们自己制定的，不是你们[31] ——还要收回曾经让渡过的自主性，例如不允许正面重申GST1成果。“共识”原则使“一夫当关，万夫莫开”屡见不鲜。

我们也应该再一次认识到，要提高《公约》治理效率，对现行机制进行改革势在必行。如果难以实现（是否开展改革这一决定必须达成共识，这是个怪圈），我们要做的可能就是放低对《公约》的期望：努力维护这个来之不易的平台，但不再期许效率，淡化目标，而是把它看成维系多边机制和国际合作、展示其韧性的场合。同时，风物长宜放眼量，面对以绿色低碳技术为核心内容的全球科技和产业竞争，我们所能做的应该是营造有利于摆脱化石燃料的商业和社会环境，耐心等待化石燃料自然逐步退出市场，并期待下一个全球化时代的到来。

参考文献：

1.朱松丽.从巴黎到卡托维兹：全球气候治理中的统一和分裂 [J]. 气候变化研究进展，2019, 15 (02): 206-211.

2.朱松丽.巴黎协定第一次全球盘点成果的诞生与影响 [J]. 可持续发展经济导刊，2024 (Z1): 50-56.

3.朱松丽. COP29 深度观察 ：“资金大会” 中的减缓问题 [J]. 可持续发展经济导刊，2024 (12): 12-17.

4.朱松丽.两河交汇的地方：期盼巴西的高光时刻 [J]. 世界环境，2025 (01): 10-12.

5.WMO. State of the Climate Update for COP30[EB/OL].2025-11-06. [2025-12-09]. https://library.wmo.int/viewer/69674/download?file=State-Climate-2025-Update-COP30_en.pdf&type=pdf&navigator=1.

6.IEA. World Energy Outlook 2025[R]/OL.2025-11-12. [2025-12-09]. https://www.iea.org/reports/world-energy-outlook-2025.

7.朱松丽. 从减缓气候变化看 COP26 成果 [J]. 可持续发展经济导刊，2021 (12): 12-14.

8.小黑. 文字的选择 [N]. 文汇报，2024-02-01 (07).

9.朱松丽. 从全球气候治理看 COP27 得失 [J]. 可持续发展经济导刊，2022 (12): 14-18.

10.UNFCCC. Matters relating to the work programme for urgently scaling up mitigation ambition and implementation referred to in paragraph 27 of decision 1/CMA.3[EB/OL]. 2022. [2025-12-09]. https://www.unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2022_L17E.pdf.

11.齐晔. 全球气候行动何去何从 [N]/OL. 大公报，2025-12-04 (A20). [2025-12-09].

https://epaper.tkww.hk/a/202512/04/AP6930dd77e4b032040a151a66.html.

12.COP29 and COP30 Presidency. Report on the Baku to Belém Roadmap to 1.3T[R]. 2025. [2025-12-09]. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Relatorio_Roadmap_COP29_COP30_EN_final.pdf.

13.Bloomberg. A fossil fuel fight brews at COP30 as delegates draft road map[EB/OL]. 2025-11-13. [2025-12-09]. https://www.bloomberg.com/news/newsletters/2025-11-13/a-fossil-fuel-fight-brews-at-cop30-as-delegates-draft-road-map.

14.UNFCCC. Message to parties and observes: Nationally Determined Contributions Synthesis Report – Update[EB/OL]. 2025-11-10. [2025-12-09]. https://www.unfccc.int/sites/default/files/resource/message_to_parties_and_observers_ndc_synthesis_report_update.pdf.

15.PPCA. Concrete, actionable steps to accelerate coal transitions laid out at COP30[EB/OL]. 2025-11-14. [2025-12-09]. https://poweringpastcoal.org/news/concrete-actionable-steps-to-accelerate-coal-transitions-laid-out-at-cop30/.

16.BOGA. BOGA at COP30[EB/OL]. 2025-11. [2025-12-09]. https://beyondoilandgasalliance.org/news-and-events.

17.COFFIS. COFFIS at COP[EB/OL]. 2025-11. [2025-12-09]. https://www.iisd.org/coffis.

18.CETP. Scaling Up Support, Unlocking Investment[EB/OL]. 2025. [2025-12-09]. https://cleanenergytransitionpartnership.org/.

19.WNA. World Nuclear Outlook 2025[R]. 2025-11-13. [2025-12-09]. https://world-nuclear.org/our-association/publications/global-trends-reports/world-nuclear-outlook-report.

20.UK Government. Global Clean Power Alliance: finance mission country action plans[EB/OL]. 2025-11-14. [2025-12-09]. https://www.gov.uk/government/publications/global-clean-power-alliance-finance-mission-country-action-plans.

21.Harvey F. COP30 draft text omits mention of fossil fuel phase-out roadmap[N]. The Guardian, 2025-11-21. [2025-12-09]. https://www.theguardian.com/environment/2025/nov/21/cop30-countries-threaten-block-resolution-unless-roadmap-to-fossil-fuel-phase-out.

22.Brazil Government. BRAZIL’S NDC National determination to contribute and transform[R]. 2024. [2025-12-09].

23.COP30 Brazil. Lula calls for stronger greenhouse gas reductions and emphasizes broad social participation at COP30[EB/OL]. 2025-11-19. [2025-12-09]. https://cop30.br/en/news-about-cop30/lula-calls-for-stronger-greenhouse-gas-reductions-and-emphasizes-broad-social-participation-at-cop30.

24.COP30 Brazil. COP30: landmark outcomes emerge from negotiations despite unprecedented geopolitical tensions[EB/OL]. 2025-11-23. [2025-12-09]. https://cop30.br/en/news-about-cop30/cop30-landmark-outcomes-emerge-from-negotiations-despite-unprecedented-geopolitical-tensions.

25.Sharpe S. COP30: Never mind the roadmap; the road is made by walking[EB/OL]. 2025-11-24. [2025-12-09]. https://fivetimesfaster.org/blog/cop30-never-mind-the-roadmap-the-road-is-made-by-walking/.

26.UNFCCC Presidency. Proposal by Presidency: Global Mutirão: uniting humanity in a global mobilization against climate change[EB/OL]. 2025-11-18. [2025-12-09]. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/DT_-cop30-01.pdf.

27.UNFCCC Presidency. Proposal by Presidency: Global Mutirão: uniting humanity in a global mobilization against climate change[EB/OL]. 2025-11-21. [2025-12-09].

28.Murray J. COP30: Row over fossil fuel roadmap escalates as talks enter final day[EB/OL]. 2025-11-21. [2025-12-09]. https://www.businessgreen.com/news/4522181/cop30-row-fossil-fuel-roadmap-escalates-talks-enter-final-day.

29.UNFCCC. Global Mutirão: uniting humanity in a global mobilization against climate change (FCCC/PA/CMA/2025/L.24)[EB/OL]. 2025-11-22. [2025-12-09]. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2025_L24_adv.pdf.

30.UNFCCC. Matters related to the global stocktake (FCCC/PA/CMA/2025/L.6)[EB/OL]. 2025-11-21. [2025-12-09]. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2025_L06_adv_0.pdf.

31.Rowlatt J, McGrath M. COP30: Five key takeaways from a deeply divisive climate summit[EB/OL]. 2025-11-23. [2025-12-09]. https://www.bbc.co.uk/news/articles/cp84m16mdm1o.